Hans Peters

Das Rechtsgeschäft der Verwaltung (Verwaltungsakt)

Zu den am meisten durchgebildeten Zweigen der Verwaltungsrechtswissenschaft gehort die Lehre vom Verwaltungsakt1. Die individualistische Rechtswissenschaft des 19. Jahrhunderts muste hierin ein Kernstuck sehen, weil der Verwaltungsakt in erster Linie die Begehungen zwischen Staat und Individuum regelte und hier wie nirgends anders die Grenzen zwischen Eingriffen der Verwaltung und Freiheitssphare des einzelnen akut werden. Insbesondere wurde die Wirkung von Fehlern des Verwaltungsaktes in weitem Umfange Gegenstand einer feinverastelten Rechtsprechung und sehr entwickelten wissenschaftlichen Theorie.

Öffentliche Sachen, öffentliches Vermögen, Haushaltrecht

Wesen und Arten. Im Gebrauch der Allgemeinheit oder der oifentlichen Hand befinden sich zahlreiche Sachen, z. B. Flusse, offentliche Wege, Dienstgebaude, Wirtschaftsbetriebe, von denen ohne weiteres klar ist, das sie nicht einfach nach privatrechtlichen Grundsatzen behandelt werden konnen; ja die Unterscheidung von privatem und offentlichem Recht gewinnt gerade hier eine praktische Bedeutung. Solche Sachen nennt man „offentliche Sachen“; ihr Wesen und ihre Arten gilt es naher zu bestimmen.

Recht und Rechtsquellen in der Verwaltung

Wenn auch, wie im 3. Kapitel dargelegt, das Recht eine wichtige Triebkraft der Verwaltung darstellt, so ist damit noch nicht beantwortet, warum die Verwaltung des Rechts bedarf und aus welchen Quellen die Normen des sie beherrschenden Rechts stammen1, Die Tatsache, das Verwaltung ihrem Wesen nach nicht blose Rechtsanwendung ist, darf nicht dazu verfuhren, die Herrschaft jeglichen Rechts in der Verwaltung einfach abzuleugnen. Nicht selten wird die oberflachliche Auffassung vertreten, die Verwaltung stande auserhalb des Rechts oder gar uber ihm; Rechtsnormen seien blose Hindernisse bei Erfullung der Staatsaufgaben; die Verwaltung durfe und solle alles tun, was nutzlich sei. Ja gerade das, was im Einzelfalle nutzlich ist, vermag der Handelnde in den meisten Fallen nicht zu erkennen, da fur ihn die Zukunft wie auch vielfach die inneren Zusammenhange der Dinge dunkel sind. Wer einen Vertrag widerrechtlich bricht, mag im Augenblick gegenuber dem Vertragstreuen einen Vorteil haben; aber auf weite Sicht verliert der Vertragbruchige Vertragsfahigkeit wie Vertrauen und hat weit mehr Nachteile als Nutzen. Die grundlegenden Satze der Rechtsordnung, mag man sie nun Naturrecht oder absolut gultiges Recht oder sonstwie nennen, beruhen auf den objektiven Naturnormen menschlichen Zusammenlebens und werden bereits durch vernunftige Uberlegung gerechtfertigt; niemand wird sie auf die Dauer straflos misachten — ebensowenig wie biologische, physiologische, physikalische, moralische oder sonstige Lebensgesetze. Deshalb sollte sich jeder Sinn und Bedeutung des Rechts in der Verwaltung klar machen und den verhangnisvollen. Irrtum des Satzes: Recht ist, was nutzt! auch im Bereich der Verwaltung einsehen. Folgende positive Argumente begrunden u. a. die Notwendigkeit eines Verwaltungsrechts.

Kultur und Verwaltung

Unter Kultur versteht man die Gesamtheit der geistigen Krafte, die innerhalb einer Gemeinschaft (Volk, Klasse, Menschheit) wirksam sind und deren geistigen und bildungsmasigen Charakter bestimmen. Religion, Kunst und Wissenschaft sowie Sprache sind die schopferischen Trager und Ausdrucksformen des Kulturlebens, Schule, Presse und Rundfunk sowie Bibliotheken und einzelne verschiedenartige Volksbildungsmittel ihre Vermittler. In der Kultur entfaltet sich die geistig-seelische Seite des Einzelmenschen wie jeder Gemeinschaft. Die innere Aufnahme und Ver-arbeitung der Kulturguter bestimmt den Grad der geistigen Bildung eines Menschen, die Willens- und Charakterhaltung sowie das Recht den der sittlichen Bildung. Beide zusammen in ihrer harmonischen Ausgeglichenheit bringen den wahrhaft „Gebildeten“hervor. Die Kulturhohe eines Volkes hangt sowohl von den Hochstleistungen einzelner seiner Mitglieder als auch von dem Durchschnittsbildungsniveau der Burger ab. Kulturschopfer sind in erster Linie Einzelindividuen, auf manchen Gebieten (z. B. Film, Orchester) im Zusammenwirken miteinander. Technik und Wirtschaft, die Nutzwerte und Zivilisation schaffen und in erster Linie das materielle Leben gestalten, konnen auch ihre Mittel in den Dienst der Kultur stellen und ihr damit dienstbar gemacht werden.

Die Triebkräfte der Verwaltung

Jedes vernunftige menschliche Handeln ist motiviert. Verwaltung ausert sich stets in menschlichen Handlungen. Es gilt daher den Motiven und Triebkraften der Verwaltung nachzuspuren. Diese konnen solche sein, die bewust eingespannt werden als Erkenntnisse und Normen, nach denen man sich richten will oder soll; wir sprechen dann von den bewusten Triebkraften der Verwaltung. Esr konnen aber auch solche sein, die vom einzelnen wie vom Staat gar nicht in den Bewustseinsinhalt aufgenommen werden oder wenigstens nicht dazu bestimmt sind, darin aufgenommen zu werden; wir nennen sie die unbewusten Triebkrafte. Man kann die gleiche Einteilung vielleicht noch deutlicher darauf zuruckfuhren, das die bewusten Triebkrafte diejenigen Motive offentlicher Verwaltungstatigkeit sind, die dem Zwecke der Motivierimg von Verwaltungshandlungen zu dienen bestimmt sind, wahrend die unbewusten ohne diese Bestimmung tatsachlich die Verwaltungstatigkeit in ihrer Richtung und Starke beeinflussen.

Der Raum der Verwaltung

Jede Verwaltung spielt sich innerhalb eines bestimmten Raumes ab. Wahrend bei den Sonderverwaltungsbehorden auserdem noch die Materie die Voraussetzung fur ein Tatigwerden bestimmt, ist bei der allgemeinen Verwaltung ein fest umrissener Raum die ausere Begrenzung des Herrschaftsbereichs. Es ware aber falsch, die Bedeutung des Raums in der Zustandigkeitsfrage sich erschopfen zu sehen. Gerade eine uber das Juristische hinausgehende Betrachtung der Verwaltung fuhrt zu der Erkenntnis, das vom Raum her der Inhalt der Verwaltungstatigkeit sehr wesentlich bestimmt wird. Zeigte sich bei Erorterung der Triebkrafte der Verwaltung (3. Kapitel) in erster Linie die subjektive Seite der Verwaltung, so bildet der Raum ihre objektive Grundlage. Die Grose eines Verwaltungsbezirks, seine wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Merkmale, die historischen Gegebenheiten des betreffenden Raums und vieles andere wirken entscheidend ein auf die von den Behorden zu ergreifenden Masnahmen. Wenn die Verwaltung auf Erfullung der Staatszwecke gerichtet ist, so ist fur sie das Wissen um den Raum die Grundlage jedes Erfolges. Diese Feststellung ist um so wichtiger, als bei dem vielfachen Ortswechsel der hoheren Verwaltungsbeamten durch Versetzungen oder in jungster Zeit als Ergebnis des Zusammenbruchs nicht selten gerade die leitenden Personlichkeiten den Raum ihres Verwaltungsbezirks, erst kennen lernen mussen.

Der Rechtsschutz in der Verwaltung

Jede Rechtsordnung kann ihren Zweck nur erfullen, wenn sie ihre Normen auch zugunsten des betreffenden Burgers durchsetzt. Gewis wird es immer vorkommen, das die bestehenden Sollens-Satze das Sein nicht so zu gestalten vermogen, wie es der Gesetzgeber beabsichtigt, ja wir kennen Falle des Bedeutungswandels von Rechtssatzen und Rechtsinstituten, in denen sich eine Vorschrift, obwohl sie formal innegehalten wurde, infolge Wandels der Umwelt ganzlich anders ausgewirkt hat, als es ihrem ursprunglichen Willen entsprach. Eine demokratische Rechtsordnung kann daher zahlreiche Gesetze aus fruherer Zeit bestehen lassen und Rechtseinrichtungen selbst der nationalsozialistischen Epoche ubernehmen, sofern sie nicht geradezu nationalsozialistisch sind. Sinn und Bedeutung derselben Vorschriften konnen sich andern. Altere Steuergesetze der Weimarer Zeit, die entsprechend dem § 1 Steuer - anpassungsG vom 15. Oktober 1934 (RGBl I S. 925) nach nationalsozialistischer Weltanschauung ausgelegt wurden, konnen fortgelten, wenn sie ihren alten Sinn wieder erhalten. Die vom Frh. vom Stein ubernommene kommunale Selbstverwaltung war ihrem Wesen nach etwas anderes*im absoluten Staate, unter der konstitutionellen Monarchie und in der parlamentarisch-demokratischen Republik; ja selbst im nationalsozialistischen Staate versuchte man, sie, wenn auch in anderer Funktion, bestehen zu lassen (vgl. unten 14. Kapitel II 4).

Subjektive öffentliche Pflichten und Rechte

Gesetze oder Verwaltungsakte erzeugen vielfach Rechtsverhaltnisse; diese wieder bringen Pflichten und Rechte zur Entstehung. Aus offentlich-rechtlichen Rechtsverhaltnissen ergeben sich offentliche Pflichten und Rechte. Zwar entspricht nicht ohne weiteres jeder Rechtspflicht auch ein Berechtigter, sondern aus Rechtsvorschriften und einzelnen Pflichten ergibt sich manchmal nur reflexmasig eine Rechtsstellung, die nicht zu einem personlichen Anspruch gesteigert zu sein braucht. So mag z. B. eine Person die Verpflichtung haben, auf ihrem Grundstucke einen offentlichen Weg und damit dessen Benutzung durch jedermann, d. h. den Gemeingebrauch zu dulden. Trotzdem hat noch langst nicht jeder ein subjektives Recht auf Benutzung des Weges1. Im taglichen Leben wird oftmals ein Durfen mit einem subjektiven Recht verwechselt. Man darf frei atmen; ein Recht dazu liegt aber schon deshalb nicht vor, weil die Rechtsordnung das Atmen nicht zum Gegenstand rechtlicher Regelung gemacht hat. Auch dort jedoch, wo das geschehen ist, kann von einem subjektiven Recht nur gesprochen werden, wenn die Rechtsordnung ausdrucklich oder implicite einen Anspruch, eine Berechtigung verleiht. Das ist keineswegs immer der Fall. Selbst wo von einem pflichtbewusten Gesetzgeber zur Realisierung naturrechtlicher Forderungen eine gesetzliche Normierung zu verlangen ware (z. B. zur Wiedergutmachung der vom Nationalsozialismus angerichteten Schaden), entstehen Rechts: anspruche, d. h. subjektive Rechte der Betroffenen, erst nach erfolgter Regelung.

Die Durchsetzung des Staatswillens durch die Verwaltung

Eine ausschlieslich juristische Betrachtung vermag hier nur die rechtlichen Mittel zu sehen, die der Verwaltung zur Erreichung ihrer Zwecke zu Gebote stehen; doch bedeutete eine solche Auffassung eine Verkennung wesentlicher Verwaltungsaufgaben. Der Verwaltungsbeamte kann davon ausgehen, das staatliche Masnahmen grundsatzlich beachtet werden, das also ihre Nichtbefolgung Grunde haben mus, denen nachzugehen ist.

Die Subjekte des Verwaltungsrechts

Die offentliche Verwaltung liegt entweder in der Hand des Staates oder der dem Staate eingegliederten Verbande. Nach unseren heutigen Auffassungen ist ursprunglicher Trager der Verwaltung grundsatzlich der Staat; andere Verbande haben ihre Hoheitsbefugnisse, die mit der offentlichen Verwaltung notwendig verbunden sind, vom Staate abgeleitet. Lediglich die Kirche steht mit ursprunglicher Herrschaftsgewalt neben dem Staate; aber ihre Verwaltungstatigkeit beschrankt sich auf das der Kirche uberlassene Gebiet des Sittlichen und Religiosen. Da freilich der Mensch eine Einheit ist, mussen hier Beruhrungspunkte vorkommen. Sie werden gelegentlich Reibungen mit dem Staat entstehen lassen, die zu beseitigen oder zu mildern Sache des gegenseitigen Einvernehmens ist, das um so leichter herzustellen ist, als die Interessen von Staat und Kirche weithin gemeinsam sind. Trotz dieses Nebeneinander erscheint aber vielfach die Kirche fur die Staatsverwaltung (z. B. bei der Ausubung der Steuerhoheit) als ein dem Staate eingegliederter Verband, fur den dasselbe gilt wie fur sonstige rechtsfahig Verwaltungseinheiten. Die Stellung der Evangelischen Kirchen bildete sich der der Katholischen Kirche nach. Die historisch bedingte starkere Abhangigkeit vom Staat hat erstere freilich in eine Lage gebracht, die ahnlicher der der dem Staate eingegliederten Verbande ist. In der neuesten Zeit hat sich die verwaltungsrechtliche Stellung aller anerkannten Religionsgesellschaften fast ganz einander angeglichen.