Manfred Kops

Combating Media Concentration by the German Market Share Model

The media sector is traditionally characterized by a comparatively strong horizontal, vertical and diagonal concentration. This enables media suppliers to render economic competition ineffective and to restrict the variety and plurality of media content. To prevent this, many countries have induced media law restrictions of concentration extending beyond general antitrust laws. In Germany in accordance with the so-called market share model the Interstate Broadcasting Agreement (Rundfunkstaats-vertrag) presumes a controlling influence if the programs attributable to a television company achieve an average annual viewer rating of 30%. In this case any further external growth is to be denied, and appropriate steps must be taken to eliminate its controlling influence. The optimal value for this market share ceiling in this paper is determined in a model theory approach by balancing the benefits and costs of concentration restrictions and by selecting the value at which the benefit surplus is at its highest. However, as the effects of national concentration restrictions often are not limited to the jurisdictions that determine its intensity, there will be (spatial) external effects, due to which national decisions systematically diverge from the social optimum. From this perspective the successive replacement of national by supranational concentration control is necessary in the course of globalizing media markets.

Die technische Ausgestaltung bedarfsorientierter Finanzausgleichsverfahren

Nachdem die Ausgleichsberechtigung eines (Sonder-)Bedarfs dem Grunde nach geklart und der Hohe nach quantifiziert ist, ist ihre technisch-instrumentelle Ausgestaltung festzulegen. Hierzu kann auf einschlagige Arbeiten zur Transferokonomik zuruckgegriffen werden, insbesondere auf Arbeiten der “intersektoralen” Transferokonomik (Sozialtransfers an private Haushalter111 und Subventionen an private Unternehmen112); aber auch auf Arbeiten zur “innerstaatlichen Transferokonomik.”113 114

Der Ausgleich von Sonderbedarfen als Kern der Auseinandersetzungen und als Untersuchungsfrage

Nachdem der ursprungliche Anlas der Verfassungsklagen und Ausgangspunkt der gesamten Auseinandersetzungen — die Einbeziehung der niedersachsischen Forderzinseinnahmen in die Finanzkraftberechnung — durch das Verfassungsurteil eindeutig geklart und im folgenden auch nicht mehr problematisiert worden ist, hat die Anerkennung von Sonder-lasten zentrale Bedeutung erlangt. Kernpunkt der derzeitigen wie auch der zu erwartenden kunftigen Auseinandersetzungen ist daher die Bestim-mung des Finanzbedarfs der Lander, insbesondere die Frage, ob und in welchem Mas im horizontalen Landerfinanzausgleich, bei den Bundeserganzungszuweisungen sowie bei sonstigen Bundeshilfen Sonderbedarfe einzelner Lander anerkannt werden sollen.

Die materielle Ausgestaltung des Länderfinanzausgleichs der Bundesrepublik Deutschland

Nach der Beschreibung der verschiedenen formalen Finanzausgleichs-formen und der mit ihnen angestrebten Zielsetzungen ist nunmehr die materielle Ausgestaltung des Finanzausgleichs darzustellen. Unter Berucksichtigung der Untersuchungsfrage liegt dabei das Schwergewicht auf dem erganzenden aktiven Finanzausgleich zwischen den Landern bzw. zwischen Bund und Landern. Der originare aktive Finanzausgleich kann demgegenuber vergleichsweise knapp beschrieben werden. Seine Regelung bedarf auch keiner Bewertung, sondern wird als vorgegebene Rahmenbedingung des erganzenden aktiven Finanzausgleichs betrachtet. Als solche ist seine Kenntnis und Darstellung daher trotz des unterstellten Charakters einer nicht veranderbaren Rahmenbedingung erforderlich.

Der politische Streit um den Länderfinanzausgleich als Ausgangspunkt der Untersuchung

Moderne Staatswesen setzen sich aus einer Vielzahl offentlicher Aufgabentrager zusammen. In der Bundesrepublik sind die wichtigsten die Gebietskorperschaften (Bund, Lander, Gemeinden und Gemeindeverbande) und die Sozialversicherungstrager (Arbeitslosen-, Kranken-, Renten- und Unfallversicherungsanstalten); daneben existieren z. B. Berufs- und Wirtschaftskammern, Arbeitgeber- und Arbeitnehmerverbande, Religionsgemeinschaften und andere “intermediare Finanzgewalten” (Parafisci).

Die verfassungsrechtlichen Möglichkeiten und Grenzen eines Ausgleichs von Sonderbedarfen der Länder

Mit der Anwendung der Beurteilungs- und Gestaltungskriterien auf einen potentiellen Sonderbedarf ist im ubrigen auch die Entscheidung daruber getroffen, welche Elemente des materiellen Finanzausgleichs fur den Ausgleich des betreffenden Sonderbedarfs am besten geeignet bzw. fur einen solchen Ausgleich zulassig sind. Bevor wir uns dieser Frage zuwenden, bedarf es jedoch einer Systematisierung der fur die verschiedenen Ausgleichszwecke prinzipiell wunschenswerten Auspragungen von Finanzausgleichsbeziehungen. Durch die Einordnung der im materiellen Landerfinanzausgleich enthaltenen Ausgleichsformen in die dadurch gewonnene Typologie lassen sich die Moglichkeiten wie auch die Restriktionen erkennen, Sonderbedarfe der Lander mit den von der Finanzverfassung angebotenen Instrumenten auszugleichen.

Der Bedarf von Gebietskörperschaften

Folgt man herkommlichen Definitionen des Begriffs “Bedarf”, so handelt es sich dabei “entweder um die Art und/oder Menge der tatsachlich nachgefragten Guter oder die Art und/oder Menge der aus objektiver Sicht benotigten Guter.”1 Nach ersterer Definition wird die Hohe des Bedarfs aus der Fahigkeit bestimmt, Guter nachzufragen und den dafur verlangten Preis zu entrichten; Bedarf ist dann der “nachfragewirksame” Teil der Bedurfnisse. Bezogen auf den Individualbedarf von Personen ist diese Abgrenzung durchaus brauchbar. Hier entscheidet in der Tat die — durch das individuelle Einkommen bestimmte — Kaufkraft daruber, welcher Teil der Bedurfnisse “nachfragewirksam” wird (was — abgesehen von einigen Gutern, die der Deckung von Grundbedurfnissen dienen und somit nach anderen Kriterien verteilt werden — auch gesellschaftspolitisch akzeptiert wird).

Ökonomische Beurteilung von Bedarfsunterschieden zwischen Gebietskörperschaften

Ein bedarfsorientierter, d. h. Bedarfsunterschiede berucksichtigender Finanzausgleich (i. e. S. des erganzenden aktiven Finanzausgleichs), durch den die Deckungsrelationen zwischen Gebietskorperschaften an- bzw. ausgeglichen werden, kann sowohl allokativ als auch distributiv begrundet werden.

Systematisierung der innerstaatlichen Aufgaben- und Einnahmenverteilung

Die vorliegende Arbeit befast sich mit der Frage, ob im sog. erganzenden (aktiven) Finanzausgleich zwischen Gebietskorperschaften Sonderbedarfe berucksichtigt werden sollten. Sie untersucht damit die Ausgestaltung eines Elementes innerhalb des “Finanzausgleichs im weiten Sinne”), d.h. des Gesamtsystems der innerstaatlichen Aufgaben- und Einnahmenverteilung.30 Da dieses System aus einer Vielzahl voneinander abhangiger Elemente besteht, die nur in einer feststehenden logischen Abfolge geregelt werden konnen,31 ist es erforderlich, zunachst die Stellung und Funktion des erganzenden Finanzausgleichs innerhalb der innerstaat-lichen Aufgaben- und Einnahmenverteilung zu beschreiben; zugleich wird dadurch deutlich, welche Anforderungen an einen zielgerechten erganzenden Finanzausgleichs zu stellen sind und inwiefern dies die Anerkennung von Sonderbedarfen erlaubt oder erfordert.

Einordnung des materiellen Länderfinanzausgleichs in die Systematik des Finanzausgleichs i.w.S.

Die in Teil II, Abschnitt 1 unterschiedenen Bestandteile des formalen Finanzausgleichs sind in den letzten Abschnitten fur den materiellen Landerfinanzausgleich beschrieben worden, da ihre Kenntnis eine Voraussetzung fur die Beantwortung der Frage ist, ob im erganzenden (aktiven) Finanzausgleich Sonderbedarfe einzelner Lander anerkannt werden sollen. Fur die Regelungen des aktiven Finanzausgleichs ist diese Relevanz unmittelbar einsichtig, da fur die Landereinnahmen die Frage nach der Berechtigung bereits bestehender bzw. Einfuhrbarkeit zusatzlicher Bedarfselemente gestellt ist; fur die Regelungen des passiven Finanzausgleichs ergibt sich eine mittelbare Relevanz aus dem Umstand, das die Einnahmenverteilung nur unter Berucksichtigung der Aufgabenverteilung adaquat geregelt werden kann.