Engelbert Münstermann

Die Investitionsplanung als Instrument koordinierender Stadtentwicklungsplanung nach dem Konzept und den Erfahrungen der Nürnberg-Planung

Ziel- und programmorientierte Planung mus nicht immer und im ersten Schritt so ehrgeizige und anspruchsvolle Konzepte wie beispielsweise die amerikanische Version des PPBS anstreben, die zugleich auf Organisations-, Personal- und Budgetstruktur durchschlagen und dabei moglichst ein gemeinsames Strukturprinzip befolgen. In der Erkenntnis, das es in erster Linie darauf ankommt, das Planung nicht mehr einfach der unbeeinflust ablaufenden Entwicklung folgen, sondern diese Entwicklung selbst steuernd gestalten soll, das Planungen nicht isoliert betrieben werden durfen, das Ressourcenknappheit auser der inhaltlichen Abstimmung der Planungen eine vorausschauende Mitteldisposition und hierbei eine Prioritats- und Posterioritatsfestlegung erfordert, das die Bewaltigung der entwicklungspolitischen Konflikte ohne eine Festlegung auf langfristig abgestimmte Ziele nicht moglich ist, haben sich in einigen Gemeinden praktikable Planungsformen und -verfahren herausgebildet; sie sind zwar noch nicht bei einer totalen Programmierung des kommunalpolitischen Handelns angelangt, entsprechen aber durchaus den Grundprinzipien einer ziel- und programmorientierten Planung und versuchen letzten Endes alle in eine mehr oder minder umfassende kommunale Gesamtentwicklungsplanung einzumunden. Als Anwendungsfall ist insbesondere die Nurnberg-Planung bekannt geworden 123), sie hat in der Literatur und in der kommunalen Praxis eine gewisse Verbreitung gefunden und soll daher im weiteren genauer analysiert werden.

Zur Verknüpfung von Stadtentwicklungszielen und -programmen mit dem kommunalen Budget

Die Stadtentwicklungsplanung kann ihre Funktionen nur erfullen, wenn es gelingt, die Verfahren der Zielaufstellung, -formulierung und -abwagung zu “rationalisieren” und eine Verknupfung des politisch Gewollten mit Programmen und Aktionen bzw. Masnahmen herzustellen und dabei sowohl die budgetaren Ansatze als auch die normativen Masnahmen den einzelnen Programmen zuzuordnen. Legt man die oben dargestellte Funktionsdifferenzierung der Stadtentwicklungsplanung zugrunde, so tritt im folgenden — wenngleich eine enge Verbindung zwischen den drei Funktionen besteht — die politische Steuerungsfunktion in den Vordergrund; ihr last sich aus finanzwissenschaftlicher Sicht — von der Budgetseite her — die politische Programmfunktion des Haushalts zuordnen. Aus diesem Blickwinkel wird hier diskutiert werden mussen, welche Rolle Haushalt und Finanzplanung im System der Stadtentwicklungsplanung gegenwartig spielen, d.h. inwieweit sie der Notwendigkeit einer politischen Steuerung der Stadtentwicklungsplanung Rechnung tragen, welche Mangel sie unter diesem Aspekt aufweisen und wie eine Verknupfung der politischen Ziele mit der Ressourcenplanung hergestellt werden kann, d.h. wie Haushalts- und Finanzplanung fur die Wahrnehmung ihrer politischen Programmfunktion verbessert werden konnen.

Notwendigkeit und Funktionen einer integrierten Entwicklungsplanung

Die Entwicklung der Stadte nach dem Zweiten Weltkrieg war zunachst gepragt von der Notwendigkeit, mit der Erstellung von Wohnraum die elementaren Bedurfnisse der Bevolkerung zu befriedigen. 1) Die Stadtplanung, die organisatorisch in den Handen der Baudezernate oder Stadtplanungsamter lag, beschrankte sich darauf, die raumliche Umwelt dem gesellschaftlichen Prozes anzupassen, der selbst jedoch nicht Objekt ihrer Uberlegungen war und ungeplant bleiben sollte. 2) Deutlich zeigt sich darin die Vorstellung, das trotz aller offenkundigen Konflikte der gesellschaftlichen Entwicklung eine Tendenz zur Harmonisierung innewohne 3), zu deren langfristiger Realisierung der Planer allein kurzfristige Krisen und Engpasse kurieren muste.

Die amerikanischen Erfahrungen mit einer integrierten Programmplanung auf staatlicher und kommunaler Ebene

Da sich ausfuhrliche Darstellungen des amerikanischen Planning Programming Budgetlug Systems u.a. auch in zahlreichen deutschsprachigen Veroffentlichungen finden, kann im folgenden das Schwergewicht auf eine Auswertung der bisherigen Erfahrungen mit der Praxis dieses Verfahrens gelegt werden. Um die Einordnung der dabei anzusprechenden Probleme zu erleichtern, erscheint es gleichwohl sinnvoll und notwendig, eine kurze Einfuhrung in die wichtigsten, der Gesamtkonzeption zugrundeliegenden Elemente des PPBS voranzustellen.

Die Koordinationsproblematik der zentralörtlichen Infrastrukturplanung in föderativen Staatsgebilden

Zentralitatsplanung bedeutet — wie bereits gezeigt — in erster Linie Infrastrukturplanung. Zur Versorgung der uber den Raum verteilten Bevolkerung soll an geeigneten Platzen — den “zentralen Orten” — neben den zentralen privaten Einrichtungen ein Bundel an Infrastruktureinrichtungen angeboten werden, deren Art und Umfang von dem Rang des Ortes im zentralortlichen Versorgungssystem bestimmt wird. Ein derartiges zentralortliches System setzt sich im einzelnen aus Elementen spezieller funktionaler Systeme zusammen, z.B. des Bildungs-, Gesundheits-, Verkehrswesens usw. Die Entscheidungen uber diese speziellen Subsysteme fallen nach dem Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland nicht zentral, sondern in den verschiedenen Ebenen der foderalen Staatsorganisation und/oder innerhalb dieser Ebenen in unterschiedlichen Fachbereichen (Ressorts).

Zur Ableitung eines raumordnungspolitischen Zielsystems

Mitte der funfziger Jahre erteilte die Bundesregierung dem Sachverstandigenausschus fur Raumordnung (SARO) den Auftrag, aus dem gesellschaftspolitischen Leitbild ein spezifisch raumordnerisches Leitbild zu entwickeln.1) Die Konfrontation dieser “gedachten” Raumordnung mit der realen raumlichen Ordnung sollte das Ordnungsmanko (Fehlentwicklung oder Unordnung) aufzeigen. Schlieslich war eine “leitbildkonforme” Gesamtkonzeption fur die raumliche Gestaltung zu erarbeiten, auf deren Basis durch aktives und planvolles Handeln (“Ordnen des Raumes”) die “Differenzen zwischen der gegebenen struktur und dem aus dem geistigen Formprinzip der Epoche deduktiv entfalteten Leitbild der Raumordnung zu minimieren” waren.2)

Der kommunale Finanzausgleich als Instrument der Raumordnungspolitik

Mit Beendigung der Wiederaufbauphase nach dem II. Weltkrieg, in der die personellen wie die regionalen Verteilungsziele hinter der primaren Zielsetzung “Wachstum uber alles” zuruckstehen musten, wurde das Interesse von Staat und Offentlichkeit der Bundesrepublik Deutschland auf ”allgemeine Ungleichgewichtigkeiten in regionaler Hin-sicht“ gelenkt. 1) Gemas der offiziellen Raumordnungsterminologie standen in der Bundesrepublik Deutschland den “Gebieten mit gesunden Lebens- und Arbeitsbedingungen sowie ausgewogenen wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Verhaltnissen” die Problemgebiete gegenuber, in denen “die Lebensbedingungen in ihrer Gesamtheit im Verhaltnis zum Bundesdurchschnitt wesentlich zuruckgeblieben sind oder ein solches Zuruckbleiben zu befurchten ist” 2).

Die Strategien der Regionalpolitik

In der regionalwissenschaftlichen Literatur 1) wird allgemein zwischen drei Strategien der Regionalpolitik unterschieden: der wachstumsorientierten Regionalpolitik, der stabilitatsorientierten Regionalpolitik und der versorgungsorientierten Regionalpolitik.

Die verschiedenen Zuweisungsarten

In den Finanzausgleichsgesetzen der Lander sind zwei. Hauptgruppen von Finanzzuweisungen zu unterscheiden: die allgemeinen und die speziellen zweckgebundenen Finanzzuweisungen.

Die qualitative Analyse der Verteilungstechniken

Im folgenden sollen zunachst die Verfahren der Verteilung der einzelnen Finanzzuweisungen dargestellt werden.