Thomas Conzelmann

Zwischen Baum und Borke — Regionale Wirtschaftsförderung unter europäischen Vorzeichen

KurzfassungDie Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur” ist vor dem Hintergrund ihrer Einbindung in die EG-Regionalpolitik seit Beginn der 1980er Jahre grundlegend transformiert worden. Neben einer sukzessiven Einengung politischer Handlungsspielräume ist speziell die Ausbildung einer die Gemeinschaftsaufgabe „parallelisierenden” regionalpolitischen Struktur unter Mitwirkung der europäischen Ebene bemerkenswert. Die Reform der EG-Regionalpolitik im Kontext der EU-Osterweiterung wird diese Rückwirkungen auf die bundesdeutsche Regionalpolitik noch verstärken.AbstractThe joint task “Improvement of the Regional Economic Structure” has been fundamentally transformed since the beginning of the 1980’s against the background of its integration into the regional policy of the European Community. In addition to a successive narrowing of the range of political options, the emergence of a regional policy structure “parallel” to the joint task with the participation of the European level is notable. The reform of European Community regional policy in the context of the eastward enlargement of the European Union will still reinforce the repercussions on regional policy in the Federal Republic of Germany.

Transformation des Regierens im europäischen Mehrebenensystem

Zwei Fragen stehen im Mittelpunkt dieses Kapitels: (1) Wie wird in einem politischen System regiert, das keine Regierung kennt? (2) Wie verandert sich durch die Einbindung in die EU die Art und Weise, in der in den Mitgliedstaaten regiert wird? Es geht darum, die typischen Eigenschaften des europaischen Regierens zu erfassen und eine moglichst gut begrundete Einschatzung der Richtung und des Ausmases der Transformation zu geben. Beschreibung und Prognose sind aber nur stichhaltig, wenn man eine gut begrundete Aussage daruber treffen kann, von welchen Anderungen Regieren abhangt und wie Veranderungen induziert werden. Aus diesem Grund wird der Darlegung des analytischen Konzepts breiter Raum eingeraumt.

Der qualitative Sprung zur Wirtschafts- und Währungsunion (WWU)

Ziel dieses Kapitels ist es, die Wahrungsunion aus intergouvernementalistischer Sichtweise zu erklaren. Das Kapitel dient dabei sowohl der Einfuhrung in die Theorie des Intergouvernementalismus als auch der Erklarung des Zustandekommens der Wahrungsunion.1 Die Konzeption des Kapitels als theoriegeleitete Erklarung soll den Unterschied zu deskriptiv-chronologisch angelegten Aufarbeitungen der Wahrungsunion deutlich machen, wie sie in vielen Lehrbuchern zu finden ist.2

Osterweiterung und regionale Stabilisierungspolitik

Politische Grosvorhaben wie die sogenannte „Osterweiterung“ der Europaischen Union entziehen sich dem eindimensionalen analytischen Zugriff. Dies liegt zunachst an der Vielgestaltigkeit des Gegenstandes selbst: Die beabsichtigte Aufnahme der Staaten Mittel- und Osteuropas in die Europaische Union birgt eine Reihe von Problemen, die sich grob in die interne Dimension (Anpassung der Strukturen der EU) und die externe Dimension (Anpassungen auf Seiten der Kandidatenlander sowie die Transformation des gesamteuropaischen Ordnungssystems) gliedern lassen. Dabei sind beide Dimensionen eng miteinander verflochten: Die Entscheidung der EU, neue Mitgliedstaaten aufzunehmen bzw. bestimmten Staaten einen Beitritt in Aussicht zu stellen, folgt der Logik „Stabilisierung durch Integration“: Durch die Eingliederung in das okonomische, politische und normative Gerust der EU (und damit die „westliche“ Staatengemeinschaft insgesamt) sollen die betreffenden Staaten wirtschaftlich profitieren und langfristig die Entwicklung demokratischer und marktwirtschaftlicher Strukturen gefestigt werden. Eine vollstandige und gleichberechtigte Integration ist jedoch nur dann zu verwirklichen, wenn auch die EU sich reformiert, also beispielsweise ihre Entscheidungsverfahren und ihre Ausgabenpolitik an die Funktionserfordernisse einer groseren Gemeinschaft anpasst. Dies jedoch andert zumindest potenziell den Charakter der EU insgesamt, verlangt den „Altmitgliedem“ der EU die Bereitschaft zum Verzicht ab und ist insofern ein politisch heikles Projekt. Zugleich ist abzusehen, dass mit der Aufnahme neuer Mitglieder die Attraktivitat der EU-Mitgliedschaft auch fur jene Staaten steigt, die einstweilen „drausen vor der Tur“ verbleiben. Mit dem Projekt Osterweiterung sind deshalb schwierige Sachfragen und brisante Wertentscheidungen aufgeworfen — etwa die nach einer europaischen Identitat (welche Volker „gehoren“ zu Europa?) und der „Finalitat“ des Integrationsprozesses (supranationaler Verband oder Bundesstaat?). In den politischen Auseinandersetzungen spielt vor allem die Frage eine Rolle, ob die Vertiefung der EU-Integration oder die Verpflichtung, die lange durch den „Eisemen Vorhang“ abgeschnittenen Lander am gemeinsamen Vorhaben teilnehmen zu lassen, Vorrang haben sollte. Die Praferenz fur die eine oder andere Position farbt die Literatur und die Politik.1

Organisierte Interessen in der europäischen Politik

In diesem Kapitel wird der Leser eingeladen, die schrittweise Konkretisierung von theoretischen Uberlegungen und empirischer Analyse nachzuvollziehen. Ausgangspunkt ist die These, dass die Organisation gesellschaftlicher Interessen in einem demokratischen System legitim und funktional ist, solange Ungleichgewichte in der Reprasentation von Interessen und ihr Einfluss auf die Politik sich in ertraglichem Rahmen halten. Der Masstab fur die Bewertung des „Ertraglichen“ ist zum einen durch subjektive Wertentscheidungen, zum anderen durch das theoretische Verstandnis, was einen demokratischen Staat ausmacht, vorgegeben (Kap. 11.1). Im Mittelpunkt der Analyse steht die Frage nach den Bedingungen fur die unterschiedliche Organisations- und Handlungsfahigkeit von gesellschaftlichen Interessen. Das Kapitel ist so aufgebaut, dass zunachst die theoretischen Erklarungsangebote vorgestellt (Kap. 11.2) und mit den Daten der empirischen Forschung kontrastiert werden (Kap. 11.3). Dabei wird offenkundig, dass sich die Besonderheiten in der Organisation europaischer Interessen nur erfassen lassen, wenn man den Mehrebenencharakter der EU berucksichtigt (Kap. 11.4).

Außenwirtschafts- und Assoziationspolitik

Fragt man nach der Rolle der EU im Weltsystem, dann kreist die Diskussion bald um die Erfolge oder Misserfolge „europaischer Ausenpolitik“. Zudem verengt sich mit Verwendung dieses Begriffs unversehens der Gegenstand, uber den man spricht. Ausenpolitik ist nach allgemeinem Verstandnis die Vertretung gesamtgesellschaftlicher Interessen durch einen souveranen Staat gegenuber anderen.1 Es geht um Diplomatie, um Allianzpolitik, im Zweifelsfall um Krieg. Dieses Feld war bis in die jungste Vergangenheit ausschlieslich die Domane der Staaten. Trotz einer weiten Zustandigkeit in den Ausenwirtschaftsbeziehungen (s. unten) und verschiedenen Anlaufen zu einer Europaischen Verteidigungsgemeinschaft (s. Kap. 13), ist es der EU bis heute nicht gelungen, das Mandat zur gesamtgesellschaftlichen Interessenvertretung nach ausen zu erlangen. Die EU hat sich zu einem wichtigen Mitspieler bei der Gestaltung internationaler Politik und vor allem internationaler Wirtschaftspolitik entwickelt, doch ist insgesamt das Nebeneinander von Mitgliedstaaten und EU Charakteristikum der internationalen Prasenz der EU. Wie im weiteren zu zeigen sein wird, ist die EU auf internationaler Buhne je nach Themenfeld unterschiedlich prasent.

Bürgerrechte und öffentliche Ordnung

Eines der potenziell bedeutsamsten und doch zugleich in der wissenschaftlichen Literatur wie der offentlichen Diskussion am wenigsten beachteten Felder der Zusammenarbeit zwischen den EU-Mitgliedstaaten ist die sogenannte dritte Saule der Europaischen Union. Fur sie gibt es verschiedene Bezeichnungen: Im Maastrichter Vertrag firmierte die sogenannte dritte Saule als „Zusammenarbeit in den Bereichen Inneres und Justiz“ und umfasste neben der polizeilichen und justiziellen Kooperation auch Fragen der gemeinsamen Asyl- und Migrationspolitik. Nach Amsterdam tritt der neue Titel „Polizeiliche und justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen“ auf, in der offiziellen Rhetorik der Union findet sich nun auch der wohlklingende Slogan „Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. Hinter diesen geanderten Bezeichnungen stecken sowohl inhaltliche Veranderungen als auch bestimmte Legitimationsstrategien, mittels derer die europaische Zusammenarbeit in Straf- und Justizsachen als Antwort auf das Sicherheitsbedurfnis der EU-Burger prasentiert wird.

Binnenmarkt: Die Dynamisierung des Integrationsgeschehens

Dieses Kapitel befasst sich mit dem qualitativen Sprung, den der wirtschaftliche Integrationsprozess Mitte der 1980er Jahre mit dem Beschluss zur Schaffung eines Gemeinsamen Marktes bis 1992 machte. Durch das sogenannte Binnenmarktprogramm — in der politischen und wissenschaftlichen Debatte oft mit dem Kurzel „1992“ belegt — wurden eine Reihe eigentlich technischer Masnahmen zu einem Aktionsprogramm verknupft, das eine enorme politische Dynamik entfachte und das die Institutionen der Gemeinschaft und ihren Politikprozess spurbar veranderte. Diese Veranderungen bestehen (1) im Hinblick auf die eingeschlagene Integrationsstrategie, (2) in bestimmten institutionellen Neuerungen (insbesondere dem vermehrten Gebrauch von Mehrheitsentscheidungen im Ministerrat) sowie (3) einer Neugewichtung marktschaffender und marktbegleitender Politik.

Die Erschließung eines sperrigen Gegenstandes

Dieses Einfuhrungsbuch soll dazu dienen, die Entwicklung und die heutige Wirklichkeit der europaischen Gemeinschaftsbildung besser zu begreifen. Diesen Anspruch hat es mit vielen anderen Einfuhrungen gemein. Trotzdem unterscheidet es sich von allen anderen und dafur gibt es zwei gute Grunde. Zum einen fallt die Antwort auf die Frage nach dem Gegenstand, d.h. was eigentlich die europaische Integration und die heutige Europaische Union (EU) ausmacht, unterschiedlich aus, denn jeder Autor geht mit einem anderen Problemverstandnis an das Thema heran. Unser Verstandnis des Untersuchungsgegenstandes werden wir im folgenden Abschnitt und immer wieder in den einzelnen Kapiteln deutlich machen. Der andere Grund ist, dass wir uns dem Lernziel des selbstbestimmten Lernens verpflichtet fuhlen und deswegen eine bestimmte didaktische Vorgehensweise gewahlt haben.

Die Logik der Wirtschaftsintegration

Die europaische Geschichte des 20. Jahrhunderts ist durch den Ersten und den Zweiten Weltkrieg gepragt. Das Ausmas an Zerstorung, gesellschaftlicher und wirtschaftlicher Destabilisierung riefen sowohl nach dem Ersten als auch nach dem Zweiten Weltkrieg beinahe zwangslaufig die Frage nach der kunftigen Vermeidung von Kriegen hervor. Es ging dabei nicht allein um die Wiedererlangung von Sicherheit, Wohlfahrt und politischer Stabilitat, sondern auch um deren dauerhafte Absicherung. Gleichwohl war die Politik, mit der man diese Ziele zu erreichen versuchte, vollig unterschiedlich. Nach dem Ersten Weltkrieg wurde Sicherheit gleichgesetzt mit der Schwachung der Kriegsgegner, Abrustungsauflagen und Gegenmachtbildung. Wohlfahrt sollte vor allem durch Reparationsleistungen der Besiegten erreicht werden. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde dieser Ansatz nur fur eine kurze Periode verfolgt. Statt dessen wurde die staatliche Machtpolitik des Gegeneinanders bald durch eine Politik des institutionalisierten Miteinanders abgelost: Zusammenarbeit beim wirtschaftlichen Aufbau, Offnung der Markte und Bereitschaft zur Unterordnung unter supranationale Organisationen sind die kennzeichnenden Merkmale einer neuen Strategie, welche pragend fur die (west-)europaische Nachkriegsgeschichte werden sollte.