Hendrik Hegemann

EU internal security goverance and national risk assessments: towards a common technocratic model?

ABSTRACT In the context of the European Unions (EU) expanding role as internal security actor, all member states have been required to generate similar integreated national risk assessments by 2014. At first sight, this could be welcomed as a departure from the ad hoc or crisis-driven policy-making dynamics that have long been criticized by critical commentators of EU internal security policy. In particular, the evolution of risk assessments relates to wider efforts to forge an evidence-based approach to internal security and to advance broader concepts of risk prevention and resilience as guiding principles for its future role in internal security. However, there is also a need for critical reflection on this growing trend and its implications for the EU. Frameworks for risk assessment need to be contrasted with the varied or lacking risk management practices on the ground and deeper contestations of seemingly technical methods of risk assessment, going beyond the question of legal implementation that dominates the ‘post-Stockholm’ debate. This article elucidates the functional and political limits for the implementation of standardized risk assessments, but also shows how the adoption of common guidelines still serves as a political tool for the legitimation of further policy initiatives in EU internal security.

Nationale Risikoanalysen in Europa: Auf dem Weg zu einem einheitlichen Modell technokratischen Risikomanagements?

Bevolkerungsschutz in vernetzten, globalisierten Gesellschaften sieht sich einer nahezu unbegrenzten Zahl denkbarer Krisen und Katastrophen gegenuber. Risikoanalysen sind dabei ein gangiges Mittel der Wahl zur Erfassung und Systematisierung moglicher Risiken sowie zur Ableitung von Grundlagen fur die operative und politische Planung. Im Rahmen ihrer nach dem Lissaboner Vertrag gestarkten Bedeutung im Bereich des Krisen- und Katastrophenmanagements hat auch die Europaische Kommission Leitlinien fur die Erstellung integrierter nationaler Risikoanalysen im Bevolkerungsschutz erlassen. Zum einen geht dieser Artikel der Frage nach den Moglichkeiten und Grenzen einer europaweiten Vereinheitlichung von Risikoanalysen im Angesicht der verbreiteten Vielfalt nationaler Systeme und Kontexte sowie vorhandener Vorbehalten auf Seiten der Mitgliedstaaten nach. Zum anderen beleuchtet er die politischen Implikationen der in den Richtlinien enthaltenen Standards fur nationale Risikoanalysen sowie die normativen Grundlagen und Konsequenzen des darin enthaltenen Wissens, gerade mit Blick auf eine mogliche Legitimation der entstehenden Rolle der EU.

Cooperation under Diversity? Exploring Cultural and Institutional Diversity in European Civil Security Governance

The recent increase in EU activities for crisis and disaster management has led to the emergence of a hybrid EU policy space for civil security governance (see Bossong and Hegemann in the introduction). As demonstrated in other contributions to this volume, the EU has created a growing number of institutions, policies and best practices to protect its citizens from various risks. This emerging field has been cast as an ambivalent mix of policies and institutions trying to reconcile the imperative for transnational cooperation and solidarity in the face of increasingly complex transboundary crises with the need to respect national desires for sovereignty and subsidiarity (Ekengren et al., 2006; Boin et al., 2013b; Kirchner et al., 2014).

Terrorismusbekämpfung jenseits funktionaler Problemlösung: Was beeinflusst politisches Handeln im Kampf gegen den Terrorismus?

Zahlreiche Masnahmen, die der Bekampfung des Terrorismus dienen sollen, sind von fragwurdigem Nutzen. Wieso gelangen sie dennoch auf die politische Agenda? Um die Hintergrunde und Grundlagen der Entscheidungen fur bestimmte Masnahmen besser verstehen und systematischer erforschen zu konnen, schlagen wir eine explorative Forschungsagenda vor, die auf drei unterschiedlichen Entscheidungs-und Handlungslogiken beruht: der Logik der strategischen Aushandlung, des symbolischen Handelns und des kulturbedingten Verhaltens. Daraus leiten wir drei Sichtweisen auf die Terrorismusbekampfung ab: Terrorismusbekampfung als Moglichkeitsraum betont, dass politische Unternehmer Gelegenheitsfenster nutzen, um ihre praferierten Politiken durchzusetzen; Terrorismusbekampfung als Signalisierungsstrategie unterstreicht die symbolische Bedeutung politischer Entscheidungen, bei denen es vor allem auf Sichtbarkeit ankommt; Terrorismusbekampfung als kulturelle Praxis verweist auf kulturelle und habituelle Standards, durch die bestimmte Masnahmen als naturgegeben erscheinen, wahrend andere von vornherein ausgeschlossen werden. Wir illustrieren das Erklarungspotenzial dieser drei Perspektiven, die wir als komplementar betrachten, anhand von Beispielen aus westlichen Demokratien.

(Wie) wandelt sich Terrorismus? Entwicklungen und Erscheinungsformen des „neuen Terrorismus“

Terrorismus ist nicht statisch. Das so bezeichnete Phanomen und die zugehorigen Interpretationen verandern sich uber die Zeit dynamisch. Kapitel 4 untersucht die mit dem Terrorismus verbundenen Wandlungsprozesse genauer. Es konzentriert sich dabei auf zwei Aspekte, die in den letzten Jahren eine besondere Rolle gespielt haben. Erstens haben einige Terrorismusforscherinnen und -forscher argumentiert, dass es einen „neuen Terrorismus“ gebe, der sich grundsatzlich vom „alten Terrorismus“ unterscheide und zudem besonders gefahrlich sei. Hiermit ist insbesondere der religios motivierte Terrorismus gemeint. Zweitens ist darauf hingewiesen worden, dass sich auch die Organisationsstrukturen des Terrorismus gewandelt hatten. Demnach finden sich neben hierarchisch organisierten Gruppen mit klarer Struktur und Ideologie nun vermehrt lose verbundene transnationale Netzwerken oder autonom agierende „einsame Wolfe“. Es zeigt sich aber, dass der Unterschied zwischen „altem“ und „neuem“ Terrorismus eher gradueller Natur ist und kein klarer Schnitt zu machen ist. Eine strikte Trennung zwischen „alten“ hierarchischen Gruppen und „neuen“ dezentralen Netzwerken ist nicht durchgehend aufrechtzuerhalten. Treffender ist die Einschatzung, dass sich alle verdeckt operierenden Terrororganisationen durch hybride Strukturen zwischen Netzwerk und Hierarchie auszeichnen.

Was tun? Maßnahmen zur Terrorismusbekämpfung

Kapitel 6 beschaftigt sich mit der Frage, was Staat und Gesellschaft zur Bekampfung des komplexen und vielfaltigen Phanomens terroristische Gewalt tun konnen. Weltweit ist eine Vielzahl unterschiedlicher Masnahmen zur Bekampfung des Terrorismus ergriffen worden. Welche Masnahmen bevorzugt werden, hangt unter anderem von unterschiedlichen historischen Erfahrungen und Problemwahrnehmungen ab, aber auch von bestimmten politischen Logiken. Diese ergeben sich vor allem aus der Kombination groser Ungewissheit mit Blick auf mogliche Anschlage und einem hohen – teilweise selbst geschurten – Erwartungsdruck an die Politik. Antiterrorpolitiken konnen sich in ihrer generellen Ausrichtung sehr stark unterscheiden, etwa darin, ob Terrorismus als eine Form des Krieges oder eine Form schwerer Kriminalitat betrachtet wird. Dennoch gibt es gemeinsame Wahrnehmungen und staatenubergreifende Trends. Dieses Kapitel benennt vor allem drei: den Trend zur Versicherheitlichung durch die Darstellung des Terrorismus als ein besonderes Risiko, das auserordentliche Masnahmen rechtfertigt; die Ausdehnung sicherheitspolitischer Masnahmen immer weiter in das Vorfeld strafbarer Aktivitaten durch strukturelle und vor allem operationale Pravention; und die Tendenz zur Internationalisierung durch den Ausbau einer Vielzahl grenzuberschreitender Aktivitaten. Kapitel 6 beleuchtet diese Trends und Unterschiede auf drei unterschiedlichen Ebenen: der globalen, der regionalen und der nationalen.

Was wollen Terroristen? Terroristische Akteure und ihre Motive

Kapitel 3 untersucht terroristische Gewalt entlang vier zentraler Motive: ethnisch-nationalistische, sozialrevolutionare, vigilantistische und religiose Motive. Auch wenn sich diese im Einzelfall uberlagern konnen und die Verfolgung bestimmter Motive einzelne Gruppen und Individuen noch nicht zu Terroristen macht, pragen diese doch die Handlungsweisen entsprechender Gruppen und Akteure mit. Das Kapitel zeigt, wie die politischen Motive terroristischer Gruppen aus bestimmten historischen Kontexten erwachsen, die Auswahl der Mittel bestimmen und das Verhaltnis zum gesellschaftlichen Umfeld sowie die Beziehung zu dem Adressaten der Gewalt, meistens ist dies der Staat, beeinflussen. So konnen bestimmte Ziele eine Beschrankung der Gewalt mit Blick auf die Unterstutzung aus dem eigenen gesellschaftlichen Milieu und mogliche Verhandlungen mit dem adressierten Staat erfordern. Trotz seiner transzendentalen Orientierung verfolgt auch der religios motivierte Terrorismus durchaus politische Ziele und unterliegt entsprechenden Beschrankungen.

Was ist Terrorismus? Eine schwierige Begriffsbestimmung

Kapitel 2 bietet eine Einfuhrung in die Diskussion uber den Terrorismusbegriff und identifiziert die wichtigsten Merkmale, die terroristischer Gewalt ublicherweise zugeschrieben werden. Es erlautert, warum es so schwer ist, eine allgemein anerkannte Definition fur Terrorismus zu finden, diskutiert zentrale Elemente, die in eine Terrorismusdefinition eingehen konnten, und erortert Abgrenzungen gegenuber anderen Gewaltformen. Terrorismus ist ein umstrittener Begriff. Wahrend er in Politik und Offentlichkeit vor allem genutzt wird, um die Illegitimitat bestimmter Gewalttaten hervorzuheben, handelt es sich aus sozialwissenschaftlicher Sicht um eine Gewaltstrategie, die von anderen Gewaltformen aufgrund einer Reihe von Merkmalen unterschieden werden kann. Besonders haufig wird Terrorismus mit der Anwendung oder Androhung von Gewalt durch nicht-staatliche Akteure, der Verbreitung von Angst und Schrecken bei einem bestimmten Zielpublikum und dem Streben nach politischer Veranderung in Verbindung gebracht. An einigen Stellen ergeben sich dennoch Grauzonen und Uberschneidungen mit anderen Gewaltformen, die sich in verschiedenen Kontexten unterschiedlich gestalten konnen. Wichtig ist daher vor allem eine zuruckhaltende und differenzierte Verwendung des Begriffs, die deutlich macht, warum eine bestimmte Tat als Terrorismus bezeichnet werden kann, und die bewusst macht, dass eine solche Zuschreibung meist erhebliche politische und gesellschaftliche Folgen hat.

(Wie) kann man Terrorismus erklären? Die Suche nach Bedingungen und Ursachen

Es gibt nicht die Ursache fur den Terrorismus und Untersuchungen zu den Ursachen und Bedingungen terroristischer Gewalt unterliegen schwierigen Problemen und deutlichen Grenzen. Kapitel 5 beleuchtet vorhandene Erklarungsansatze sowie ihre jeweiligen Starken und Schwachen. Dabei lassen sich grob drei Ebenen unterscheiden, auf denen unterschiedliche Faktoren als wirksam angesehen werden: individuelle Faktoren auf der Mikroebene, strukturelle Faktoren auf der Makroebene und gruppenspezifische Faktoren auf der Mesoebene. Erklarungsansatze auf diesen drei Ebenen weisen jeweils spezifische Lucken auf. In den letzten Jahren ist uber die Entwicklung von Prozessmodellen die Frage, warum und wie sich Einzelpersonen oder Kleingruppen „radikalisieren“ in den Vordergrund geruckt. Dieses Konzept ist besonders umstritten, unter anderem da unklar ist, ab wann genau Handlungen und Uberzeugungen „radikal“ sind und was daraus folgt. Empirische Untersuchungen zeigen, dass die Hintergrunde und konkreten Motive von Individuen und Gruppen, die schlieslich zu terroristischer Gewalt greifen, stark variieren und sich kaum in generalisierende Erklarungen fassen lassen. Die Forschungen zu den unterschiedlichen Faktoren zeigen, dass es weder ein typisches individuelles Profil von Terroristen gibt, noch bestimmte soziale Umstande quasi automatisch terroristische Gewalt hervorbringen. In der Forschung ist man angesichts dessen dazu ubergegangen herauszuarbeiten, wie verschiedene Faktoren auf unterschiedlichen Ebenen zusammenwirken und welche Mechanismen und Entwicklungsverlaufe dazu beitragen konnen, dass Menschen in manchen Fallen zu terroristischer Gewalt greifen.

Sicherheit vs. Freiheit? Probleme und Dilemmata der Terrorismusbekämpfung

Eine zentrale Frage der Terrorismusbekampfung ist, wie die vielen beschlossenen Instrumente und Ansatze in ihrer Gesamtheit zu bewerten sind. Das Kapitel behandelt zwei besonders wichtige Fragestellungen, die auch in der Offentlichkeit breit diskutiert werden. Der erste Abschnitt widmet sich der Frage nach der Wirksamkeit von Antiterrormasnahmen. Der zweite Abschnitt beschaftigt sich damit, wie sich Masnahmen gegen den Terrorismus auf die demokratische Politikgestaltung und auf liberale Freiheitsrechte auswirken. Wahrend es im ersten Schritt also darum geht, ob mehr Sicherheitsmasnahmen wirklich mehr Sicherheit bringen, steht im zweiten Schritt die Frage im Mittelpunkt, ob bzw. inwieweit ein mogliches Mehr an Sicherheit die Einschrankung von Freiheitsrechten rechtfertigt. Dabei zeigt sich, dass die Notwendigkeit und Wirksamkeit vieler Masnahmen zur Terrorismusbekampfung wissenschaftlich schwer zu beurteilen sind. Staaten und ihre Gesellschaften sollten insgesamt die besondere Konfliktlogik terroristischer Gewalt bedenken und sich nicht auf eine Eskalationsspirale aus Aktion und Reaktion einlassen. Wer dem legitimen Ziel des Schutzes der Bevolkerung gegen die Gefahr des Terrorismus nachgeht und dabei zentrale Rechte der Burger einschrankt, sollte dies nicht einfach auf Verdacht tun, sondern gezielt und pragmatisch nach konkreten Losungen suchen und sich einer offenen Debatte uber Gefahren sowie Kosten und Nutzen der Masnahmen stellen, ohne dabei der Sicherheit automatisch Vorrang einzuraumen.