Alfred Schüller

Liberale Ordnungspolitik – eine Notwendigkeit ohne Alternative

I Erleben wir jetzt das Ende des wirtschaftspolitischen Liberalismus? Ist die schwere Bankenund Finanzmarktkrise symptomatisch für die selbstzerstörerische Kraft des marktwirtschaftlichen Systems? Sind das Vertrauen in die Funktionsfähigkeit und Menschenwürdigkeit der marktwirtschaftlichen Wettbewerbsordnung und das Misstrauen gegenüber Ansprüchen einer staatlichen Allmacht nicht mehr begründet? Bei Fragen dieser Art mit dem Charakter von Grabreden wird die Frage nach leistungsfähigeren Ordnungen erst gar nicht mehr ernsthaft gestellt. Wie nach 1918, nach 1929 und nach 1945 werden auch jetzt wieder ordnungspolitisches Versagen von amtlicher Wirtschaftspolitik und die dadurch ausgelösten Instabilitäten in Wirtschaft und Gesellschaft der marktwirtschaftlichen Ordnung schlechthin angelastet. Als die Schuldigen gelten die sog. Neoliberalen. Sie finden sich in der Rolle eines Sündenbocks wieder, der alles Übel symbolisiert, für alle Fehlentwicklungen und Misserfolge verantwortlich gemacht und aufgefordert wird, das Feld zu räumen. Demgegenüber ist festzuhalten, dass gesellschaftsund wirtschaftspolitische Positionen, die von vielen Politikern und Publizisten heute als „neoliberal“ bezeichnet werden, von den wirklich Neoliberalen nicht vertreten wurden und werden – schon gar nicht von den Ordoliberalen. Vielmehr ist hier im Grundsätzlichen und in der gegenwärtigen Bankenkrise an das Versagen derjenigen zu erinnern, die mit ihrem politischen Handeln gewollt oder ungewollt die Idee einer funktionsfähigen und menschenwürdigen marktwirtschaftlichen Ordnung diskreditiert haben.

Sozialpolitik in den Transformationsländern

Die Zukunft der Sozialpolitik in den Transformationslandern ist vor dem Hintergrund des Scheiterns der marxistisch-leninistischen Sozialstaatsidee zu sehen. Diese beruht auf der Annahme, das die marktwirtschaftliche Ordnung breiten Bevolkerungsschichten keine hinreichende Chance bietet, zu Wohlstand zu gelangen und sie gegen die Risiken des Daseins (Krankheit, Alter, Invaliditat, Arbeitslosigkeit, Wohnungsnot usw.) wirksam abzusichern. In der Bewaltigung dieser Risiken wird im folgenden das Grundproblem der Sozialpolitik gesehen. Drei Losungsansatze werden hierfur unterschieden: n n(1) n nForderung der Fahigkeit und des Willens zur Selbsthilfe vor allem durch Arbeitseinkommen, Sparen, Vermogensbildung und andere Formen der Vorsorge und des Selbstschutzes; n n n n n(2) n nEroffnung und Sicherung von Handlungsspielraumen fur die Entwicklung einer staatsfreien Solidaritat mit Hilfe von freiwilligen Organisationen wie Familien, Vereinen, Unternehmungen, Verbanden, Kirchen und anderer Gemeinschaften mit individuellen Sicherungs-und Versicherungsmoglichkeiten; n n n n n(3) n nSozialpolitik als staatlich organisierte Solidaritat in Form offentlicher Hilfe. Hierfur kommen in Frage: a) staatliche oder halbstaatliche Sicherungsmasnahmen und Einrichtungen zur direkten Leistung von sozialen Diensten; b) sozialpolitisch motivierte Beschrankungen der Vertragsfreiheit (Versicherungspflicht, Bindung dieser Pflicht an das Beschaftigungsverhaltnis, Vorschriften uber Mindestlohne, Preisbindungen, Kundigungsschutz, Mitbestimmung); c) Subventionen (bedarfsspezifische Preissubventionen fur Grundnahrungsmittel, Kinderbekleidung, Bucher, kulturelle Veranstaltungen, Wohnungsund Verkehrsleistungen; beschaftigungsspezifische Lohn-und Investitionszuschusse); d) staatliche Transferleistungen monetarer und sachlicher Art fur eine ‘soziale’ Struktur von Schulen und Hochschulen, fur die Bekampfung von Arbeitslosigkeit (Beschaftigungspro—gramme), von Armut und Bedurftigkeit in Form staatlicher Fursorge und Sozialhilfe; e) staatliche Steuerpolitik (progressive Einkommenssteuer, einkommensorientierte Verbrauchssteuern, Luxussteuern und —zolle).

Freiheitliche Medienordnung als Aufgabe

Wissenschaftler genießen das Vorrecht der Unabhängigkeit. Sie müssen ihre Aufgabe nicht darin sehen, Politikern ein ruhiges Gewissen in Fragen zu verschaffen, die von grundlegender Bedeutung für die Gesellschaftsund Wirtschaftsordnung sind. Sie müssen auch nicht Funktionären von Machtgruppen zusehen oder beistehen, wenn diese sich anmaßen, den Wettbewerb und offene Märkte zu verteufeln und Vorteile daraus zu ziehen. Wissenschaftler müssen keine Rücksicht darauf nehmen, ob ihre Erkenntnisse missliebig oder willkommen sind oder für durchsetzbar gelten, obwohl dies z.B. im Interesse einer Medienlandschaft wünschenswert wäre, die in einer freien Gesellschaft von politischen und staatlichen Privilegien und Einflüssen unabhängig sein sollte. In diesem Geist der Unabhängigkeit hat der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen in seinem Gutachten vom Oktober 2014 die bestehende Ordnung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkund Fernsehanstalten kritisch unter die Lupe genommen.

Theorie und Praxis der europäischen Wettbewerbspolitik auf dem Prüfstand

Das Leitbild der europäischen Wettbewerbspolitik gründet seit der Fusionskontrollverordnung (FKVO) von 2004 offiziell auf dem „More Economic Approach“ (MEA). Demzufolge sollen Fusionen, aber auch Kartelle vorrangig mit „modernen“ wirtschaftswissenschaftlichen Methoden nach (wohlfahrts)ökonomischen Effizienzmaßstäben beurteilt werden. Das Ziel ist eine „umfassende kritische Analyse des MEA“ (S. 23), seiner wettbewerbökonomischen Grundlagen, theoretischen und normativen Implikationen, seiner praktischen Auswirkungen und Möglichkeiten der Weiterentwicklung, die der Autor für möglich und wünschenswert ansieht. Er entwickelt hierfür einen eigenen Vorschlag. Der ungewöhnliche Umfang des Werkes (697 Seiten) ist durchaus begründet. Die behandelten Sachprobleme, die methodischen und theoretischen Fragen, das dargebotene Material, die Vielfalt der aufgegriffenen praktischen Fälle sind ganz ungewöhnlich für eine Dissertation. Allein das Literaturverzeichnis umfasst 154 Seiten. Es handelt sich wohl um die systematischste Untersuchung, die bisher im deutschsprachigen Raum über diesen wissenschaftlich und praktisch bedeutsamen Untersuchungsgegenstand angestellt worden ist. Für eine angemessene Besprechung wäre ein kleines Buch erforderlich. Mit seinen sechs Kapiteln zeichnet sich die Arbeit in bester ordnungsökonomischer Tradition durch eine systematische Vorgehensweise aus, die in Kapitel 1 kurz erläutert wird. Kapitel 2 behandelt ausführlich die wettbewerbsökonomische Vorgeschichte der FKVO und im Zusammenhang damit das immer stärkere Aufkommen einer an ökonomischen Effizienzmaßstäben orientierten Prüfung der Zulassungsbzw. Untersagungsvoraussetzungen im Einzelfall. Christiansen zeigt anschaulich, wie die FKVO aus der Reaktion europäischer Gerichte und der Kommission auf einen ökonomischen Forschungstrend entstanden ist, der maßgeblich in den USA mit dem Anspruch vorangetrieben worden ist, die wirtschaftlichen Fusionswirkungen möglichst genau zu quantifizieren und damit die Fusionskontrolle objektiv nachvollziehbar zu machen. Kapitel 3 bietet auf hohem wissenschaftlichen Niveau eine kritische Bestandsaufnahme der grundlegenden mikroökonomischen Konzepte und Hauptströmungen der Wettbewerbspolitik. Nach Christiansen stimmen die Ergebnisse, einschließlich die der modernen Schätzund Simulationsmodelle (also der sog. hypothetischen Monopolistentests), die auf der Neuen Industrieökonomik fußen, weitgehend in dem Urteil überein: Fusionen, an denen Marktführer beteiligt sind oder die entsprechende Marktstrukturen begünstigen, sind auch weiterhin ähnlich negativ zu beurteilen, wie es in der früheren Praxis der europäischen Fusionskontrolle der Fall war (S. 203 f.). Dagegen bieten auch die neuen Methoden des MEA für typische Oligopolmärkte bisher noch keine hinreichend robuste Grundlage, um die Fusionskontrolle der EU ökonomisch grundlegend besser zu fundieren (S. 224). Das „Mehr“ an ökonomischer Begründung besteht nun aber besonders auch darin, fusionsbedingte Effizienzgewinne zu ermitteln und explizit in die Fusionsentscheidungen einzubeziehen – wie gesagt, seit 2004 prinzipiell auch in der EU. Damit wird die wohlfahrtsökonomische Zweckbestimmung des MEA bekräftigt, aber auch seine (industrie) politische Anfälligkeit erkennbar. Diese kann darin gesehen werden, dass mögliche Effizienzgewinne voreilig positiv verbucht und verfehlte normative Schlüsse daraus gezogen werden – etwa mit der Empfehlung, Fusionen staatlich zu fördern oder in der Annahme zuzulassen, damit Informationsasymmetrien abbauen zu können (S. 251 ff.), obwohl diese zu den Voraussetzungen der Wissensund Ar-

Vorwort zur Schriftenreihe

Im Jahre 1954 hat K. Paul Hensel an der Universität Freiburg seine Habilitationsschrift zum Thema „Einführung in die Theorie der Zentralverwaltungswirtschaft – Eine vergleichende Untersuchung idealtypischer wirtschaftlicher Lenkungssysteme an Hand des Problems der Wirtschaftsrechnung“ publiziert. Mit dieser Arbeit, die bis heute grundlegende Erkenntnisse des wirtschaftlichen Systemvergleichs vermittelt, wurde zugleich die Schriftenreihe zum Vergleich wirtschaftlicher Lenkungssysteme begründet. Seit der Berufung Hensels an die Universität Marburg im Jahre 1957 hat die Schriftenreihe bei Wissenschaftlern, die sich der Ordnungsökonomik und Institutionentheorie verbunden fühlen, hohe Wertschätzung gewonnen.