Annette Elisabeth Töller

Measuring and Comparing the Europeanization of National Legislation: A Research Note

There is an urgent need for a method to measure quantitatively the Europeanization of national public policies, meaning the scope and extent to which national policies are shaped by European law and policy. Research on the Europeanization of public policies has so far mostly been limited to qualitative analysis. While such case studies, or comparative case or country studies have produced valuable insights into the nature of Europeanization, the challenge to measure how much national policy-making has been influenced by European law and policies has not yet been mastered by the discipline. After outlining both the scholarly and the political context of the debate, the article briefly discusses different methods that have been developed so far to measure the Europeanization of national legislation in the UK, the Netherlands, Denmark, France and Germany. Their common feature is that they aim to measure Europeanization – and that they do so by using diverse methods and measures. Not only do they display some flaws in how they measure the Europeanization of legislation, but the results of these diverse studies are by no means comparable. Based on a short discussion of these approaches that have been developed so far, I will outline how this challenge could be faced. I will then present a concept for the development of an analytical tool to measure the scope and extent of the Europeanization of national public policies across policy fields, time and countries, as a means of improving our knowledge and as a starting point for explaining variance across policy fields, across time and, most interesting, across countries. Finally more and less fundamental objections to this enterprise are discussed.

Causality in Quantitative Approaches

If Europeanization is about the ‘domestic consequences of the process of European integration’ (Radaelli, 2004: 2), then what are the ‘quantitative approaches to Europeanization’? The term can refer to two kinds of research: studies that use quantitative methods to establish causal links in the field of Europeanization, and studies that try to quantify Europeanization.1 This chapter deals with the second kind of studies, in particular those studies that aim at quantitatively measuring the scope and the extent of the Europeanization of national legislation.2

Kooperation im Schatten der Hierarchie. Dilemmata des Verhandelns zwischen Staat und Wirtschaft

Staatliche Handlungsformen haben sich in den letzten 20 Jahren verandert und vor allem diversifiziert. Neben einseitig-autoritativem Handeln hat insbesondere verhandlungsformiges oder kooperatives staatliches Handeln an Bedeutung gewonnen (Ritter 1979, 1990; Benz 1994; Voigt 1995), auch wenn die Rede vom „kooperativen Staat“ insgesamt uberzogen erscheint.1

Umwelt- und Naturschutzpolitik der Bundesländer

Bereits bei der Entwicklung der deutschen Umweltpolitik kam den Landern eine wichtige Rolle zu, weil sie – schon vor der Entstehung einer Bundesumweltpolitik – in verschiedenen Bereichen „umweltrechtliche Pioniergesetze“ verabschiedeten (Kloepfer 2012, S. 409). Insbesondere seit der Grundrechtsanderung von 1972, die dem Bund Kompetenzen fur die Abfallpolitik und die Immissionsschutzpolitik zuwies, liegt der Schwerpunkt der Umweltgesetzgebung beim Bund. Wahrend weite Teile der Bundesumweltpolitik auf die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz gestutzt wurden, galt bis 2006 in den Bereichen Naturschutz und Landschaftspflege, Jagdwesen sowie Bodenverteilung, Raumordnung und Wasserhaushalt die Rahmengesetzgebung des Bundes.

Die Europäische Kommission

Wenn in politischen Diskussionen von „Brussel“ die Rede ist, ist meist die Europaische Kommission gemeint. Journalisten und Politiker vermitteln dabei haufig das Bild eines monolithischen europaischen Machtzentrums, in dem „Europaische Burokraten“, losgelost von nationalen Regierungen und Verwaltungen, die Politik in Europa nach ihren Vorstellungen formen. Auch in diesem Buch wird der Kommission eine herausgehobene Rolle im europaischen Integrationsprozess zugeschrieben. Neben den Gemeinsamkeiten, die die Kommission kennzeichnen, werden in diesem Kapitel jedoch auch Unterschiede zwischen Verwaltungseinheiten und in den von Angehorigen der Kommission vertretenen fachlichen und politischen Positionen thematisiert.

Kein Grund zum Feiern

Aus Sicht des Umweltschutzes fallt die Bilanz der dritten Regierung Merkel bescheiden aus. Das Instrumentarium des EEG wurde deutlich modifiziert, der Ausbau erneuerbarer Energien eher gebremst als gesteigert. Der Kohleausstieg wurde vertagt, ebenso wie der Beschluss weiterer konkreter CO2-Reduktionsziele fur die Sektoren. Zur Reduzierung der Luftbelastung in Ballungsgebieten wurde auch zwei Jahre nach Beginn des Abgasskandals nichts unternommen. Das Integrierte Umweltprogramm mit zukunftsweisenden Ideen verschwand in der Versenkung. Dem stehen insbesondere eine uberraschend strenge Regulierung des Frackings, die Novelle des Standortauswahlgesetzes sowie die Sicherstellung der Nachhaftung der Energiekonzerne fur Stilllegung und Ruckbau der Kernkraftwerke gegenuber. Zwar hatten weder die Wahlprogramme der Regierungsparteien noch der Koalitionsvertrag grose Sprunge in der Umweltpolitik erwarten lassen. Der Erfolg insbesondere von Wirtschafts- und Verkehrsministerium im Verhindern von konsequenten umweltpolitischen Masnahmen war aber dennoch bemerkenswert. Ressortzustandigkeiten und -logiken, zugehorige Lobby-Klientele sowie auch die Machtpositionen und wirtschaftlichen Interessen der Lander bremsten Ambitionen des Umweltministeriums aus, und zwar weitgehend unabhangig von Parteipolitik.

Wirtschaftsverbände in der Umweltpolitik

Da Umweltpolitik meist auf die Regulierung wirtschaftlicher, insbesondere industrieller Tatigkeiten abzielt, spielen Wirtschaftsverbande in umweltpolitischen Entscheidungsprozessen in aller Regel eine zentrale Rolle. Dabei ist die Bandbreite verschiedener Einflusslogiken enorm. Die umweltpolitischen Positionen, die vertreten werden, reichen von der volligen Zuruckweisung umweltpolitischer Zielsetzungen oder der Ablehnung bestimmter Instrumente zur Erreichung solcher Ziele uber Forderungen nach einer Absenkung von Regelungsniveaus oder nach ganz bestimmten Regulierungen bis hin zur Ankundigung und Umsetzung freiwilliger umweltpolitischer Vorleistungen.

Einleitung: Was sind europäische Verwaltungsstrukturen und warum sind sie wichtig?

Wenn von der Europaischen Union die Rede ist, spielt die Verwaltung oft nur eine untergeordnete Rolle oder sie wird sehr verzerrt wahrgenommen. Europa, das sind zunachst die Gipfeltreffen der Staats- und Regierungschefs, auf denen, begleitet von grosem Medienaufgebot, in nachtlichen Marathonsitzungen neue Vertrage oder Krisenmasnahmen ausgehandelt werden. Abseits der grosen Politik taucht dagegen immer wieder das Bild von der EU als einer „monstrosen“ Burokratie auf, wonach sich „die in Brussel“ vorgenommen haben, immer weitere Politikund Lebensbereiche ihrer Kontrolle zu unterstellen.

Grundlagen der Europäischen Union und theoretischer Rahmen

Mit diesem Kapitel mochten wir zum einen in die wesentlichen Aspekte der historischen Entwicklung der EU sowie der europaischen Institutionenordnung einfuhren. Zum anderen skizzieren wir die wichtigsten theoretischen Diskussionen und definieren damit zugleich den Rahmen, in dem sich die verschiedenen folgenden Kapitel bewegen.

Verwaltungsstrukturen in der EU: Zusammenfassung und Resümee

Auch wenn man Verwaltungen traditionell zunachst im nationalen und subnationalen Kontext lokalisiert, gibt es im Rahmen der Europaischen Union heute, wie in diesem Band gezeigt, nennenswerte Verwaltungsstrukturen. Der Terminus Verwaltungsstrukturen erfasst dabei, dass es sich eben nicht um eine einheitliche, durchweg hierarchisch gegliederte Verwaltung handelt, sondern vielmehr um mehrere, hinsichtlich ihrer Institutionalisierung und in ihrer Anlage zwischen Zentralitat und Dezentralitat sehr unterschiedlich beschaffene und auf vielfaltige Weise miteinander verbundene Organisationen. Mit diesen Organisationen befasst sich der vorliegende Band als erstes Lehrbuch im deutschsprachigen Raum.