Armin Schäfer

A New Form of Governance? Comparing the Open Method of Coordination to Multilateral Surveillance by the IMF and the OECD

Abstract The open method of co-ordination (OMC) has received much attention in the recent EU literature. The predominant view claims that the OMC is not only a new but also an effective policy-making instrument. This paper raises doubts about both claims by offering a comparison of soft law policy co-ordination in three international organizations. More specifically, this paper compares the European Employment Strategy to the Broad Economic Policy Guidelines of the EU, the OECD Economic Surveys, and the IMF Article IV Consultations. Based on expert interviews, it seeks to demonstrate that these procedures are forms of multilateral surveillance that do not differ in kind. Such a comparative analysis of the OMC refutes claims to its novelty. Having compared the four procedures, a more general model of multilateral surveillance consisting of six elements is generated that facilitates further comparisons. This paper concludes that governments select voluntarist procedures mainly to secure their own competencies rather than to realize common goals. Effective problem-solving is therefore not necessarily the dominant objective of soft law.

Embeddedness and Regional Integration: Waiting for Polanyi in a Hayekian Setting

This article analyzes the social potential of regional integration processes by using the example of European integration. Recent case law from the European Court of Justice has led some observers to argue that judicial decisions increasingly provide European politics with a “Polanyian” drive. We test this claim by distinguishing three dimensions to European economic and social integration: market-restricting integration, market-enforcing integration, and the creation of a European area of nondiscrimination. We also identify two forms of integration that have different speeds, scopes, and potentials: political integration and judicial integration. The evidence shows that the EU has come closer to Hayeks vision of “interstate federalism” than is usually warranted because market-enforcing integration and European nondiscrimination policies have asymmetrically profited from “integration through law.” The opportunities for international courts to push ahead market-enforcing integration increase as the participants of regional integration processes become more diverse. In such “Hayekian” constellations, individual rights are increasingly relocated to the central level, at the cost of subordinating the decentralized capacity for solidarity and interpersonal redistribution.

Beyond the Community Method: Why the Open Method of Coordination Was Introduced to EU Policy-making

This paper looks at the introduction of the Open Method of Coordination (OMC) to EU policymaking. This new mode of governance has been developed over the last decade and has received considerable attention in the literature. However, much of this writing fails to put the OMC into the broader context of EMU; in contrast, this paper links the Amsterdam employment title to the prior Maastricht decision to form a monetary union. It seeks to contribute to the literature on European integration in two ways: First, this paper offers three refinements to Piersons historical institutionalist account of European integration. Second, it thus provides an alternative to functional explanations of the OMC. In brief the argument is that a conservative-liberal coalition at Maastricht created hard law in fiscal and monetary policy to constrain its successors, while the social democratic majority at Amsterdam relied on soft law to promote its goals in employment and social policy. While the former effectively limited later policy-choices, the latter largely avoids sovereignty losses for national governments. The contents of the Employment Title were determined by EMU, its form – the OMC – by social democratic reluctance to transfer power to the EU.

Mehr Demokratie, aber nur für wenige? Der Zielkonflikt zwischen mehr Beteiligung und politischer Gleichheit

Many observers consider democracy to be in need of reform because traditional forms of participation are being used less often today than in the past. One promising way to renew democracy would be to extend opportunities for political participation. Political interest will increase when citizens have a greater say in public affairs. To achieve this goal, we are currently witnessing electoral reforms on the one hand, and a surge in direct democracy on the other. However, as this paper shows, these democratic reforms tend to exacerbate the existing participatory gap between social groups. Three case studies demonstrate that some citizens are either unable or do not wish to use more demanding forms of participation; as a result greater participation might be endangering the democratic ideal of political equality.

Grenzen der Integration: Wie die Intensivierung der Wirtschaftsintegration zur Gefahr für die politische Integration wird

Seit einigen Jahren wird diskutiert, ob und unter welchen Umstanden die Europaische Union demokratisiert werden kann. Pessimisten bestreiten die Demokratiefahigkeit der Europaischen Union, weil es keine belastbare kollektive europaische Identitat gibt, die sich auf eine geteilte Kommunikations-, Erfahrungsund Erinnerungsgemeinschaft stutzen konnte.1 Ihnen entgegnen Optimisten, dass auch nationale Identitaten kein vorgefundenes Substrat abbilden, sondern historisch gewachsen und erst Ergebnis eines demokratischen Prozesses sind. Prinzipiell spricht aus dieser Sicht nichts dagegen, dass eine europaische Identitat an die Seite nationaler Identitaten tritt.2 Erreicht werden kann dies am ehesten durch eine Politisierung der Gemeinschaft, denn nur dann werden sich die nationalen Offentlichkeiten fureinander offnen. Europaisierte nationale Offentlichkeiten bilden ihrerseits die Bedingung fur eine uber den Nationalstaat hinausreichende Solidaritat, die normativ anspruchsvolle Politiken auf europaischer Ebene moglich macht.3 Auf den ersten Blick scheinen die Voraussetzungen zur Entstehung einer kollektiven europaischen Identitat heute gunstiger als in der Vergangenheit. Sowohl der Vertrag uber eine Verfassung fur Europa als auch einige Richtlinien sowie Urteile des Europaischen Gerichtshofs (EuGH) haben in den letzten Jahren ein erhebliches Mas an Aufmerksamkeit erfahren. Im Vergleich zur Phase vor ‚Maastricht‘ hat eine Politisierung europaischer Politik stattgefunden.4 Allerdings verlaufen Konflikte haufig entlang nationaler Grenzen. Gegen die von supranationalen Akteuren forcierte Marktoffnung lassen sich nationalstaatliche Abwehrreaktionen beobachten, die europaischer Solidaritat zuwiderlaufen: In Grosbritannien streiken Gewerkschaften unter dem Slogan „britische Jobs fur britische Arbeiter“ gegen portugiesische und italienische Bauarbeiter;5 im Zuge der Finanzkrise drangt der franzosische Prasident, Arbeitsplatze der Automobilindustrie aus Mittelund Osteuropa nach Frankreich zu verlagern;6 und Deutschland verlangert die Beschrankungen der Freizugigkeit fur Arbeitskrafte aus den Beitrittsstaaten bis 2011.7 Statt einer Politisierung, die eine kollektive Identi-

Der Verlust politischer Gleichheit. Warum ungleiche Beteiligung der Demokratie schadet

Demokratie ist untrennbar mit politischer Gleichheit verbunden. Kollektiv bindende Entscheidungen konnen Legitimitat fur sich beanspruchen, wenn alle Interessen die gleiche Chance haben, berucksichtigt zu werden, und weder einzelne noch Gruppen unbeauftragt und unkontrolliert im Namen aller entscheiden (Dahl 1989: 98). In seiner grosen Studie zu Demokratietheorien von der Antike bis zur Gegenwart stellt Manfred G. Schmidt deshalb auf der ersten Seite der Einleitung fest, dass Demokratien „der Anspruch gemeinsam [ist], die Herrschaft im Staate auf die Norm politischer Gleichheit der Vollburger zu verpflichten, auf den Willen der Gesamtheit oder zumindest eines masgebenden Teils der Stimmburgerschaft zu grunden und die zeitlich befristet Regierenden auf Rechenschaft gegenuber den Regierten festzulegen“ (Schmidt 2010: 17).

The double voluntarism in EU social dialogue and employment policy

In this article, we analyse the development of new modes of governance in EU employment and social policy over the past two decades. In this field, a number of innovations can be observed. First, with the Maastricht Treaty, the right to draw up legislation was given to European social partners. Second, with the European Employment Strategy and the Open Method of Coordination, new instruments of coordinating national policies were introduced to EU policy-making. Recently, the latter instrument was incorporated into the social dialogue. Hence, we contend that a double voluntarism takes places that not only delegates responsibility for social policy to the social partners but also relies on soft rather than on hard law.

beeinflusst die sinkende Wahlbeteiligung das Wahlergebnis? eine Analyse kleinräumiger Wahldaten in deutschen großstädten

Does declining voter turnout harm center-left parties? Although this is what many observers believe, most empirical studies fail to support this thesis. In contrast to this common wisdom, this article shows that there is a negative effect of turnout decline on the Social Democratic Party and the Left Party in Germany. For the first time, this article ana- lyzes systematically aggregate data of 1,500 urban quarters in 34 large German cities. It will be argued that the effects of social segregation and voter apathy become only visible on this small scale since social indicators and turnout data correlate very highly. Urban districts differ not only in their electoral participation but also in the election results. Left of center parties fare much better in areas that have experienced the strongest decline of turnout over the last three decades.

Europäische Sozialpolitik und Europas parteipolitisches Gravitationszentrum in den Jahren 1957-2003

Regierungen vertreten in internationalen Verhandlungen nationale Interessen. Welchen Einfluss ubt die ideologische Farbung einer Regierung auf ihre Verhandlungspositionen aus? Gelingt eine Einigung leichter, wenn es eine hohe parteipolitische Ubereinstimmung in der Zusammensetzung der Regierungen gibt? In diesem Aufsatz zeigen wir, weshalb die Analyse der Parteipolitik auch in der internationalen Politik mehr Beachtung finden sollte. Wir betrachten das parteipolitische Gravitationszentrum der Europaischen Union und liefern eine erste systematische Darstellung der Regierungszusammensetzung aller Mitgliedsstaaten von 1957 bis 2003. Daruber hinaus wird untersucht, wie integrationsfreundlich, links oder rechts orientiert sowie ideologisch homogen bzw. heterogen die Mitgliedsstaaten – und damit intergouvernementale EU-Gremien – im Zeitverlauf waren. Hierbei greifen wir auf Expertensurveys, Daten zur parteipolitischen Regierungszusammensetzung und Daten des Manifesto-Projekts zuruck. Eine Fallstudie zur Entwicklung der EU-Sozialpolitik seit den Romischen Vertragen erganzt die quantitative Darstellung. Sie unterstreicht, dass die Analyse internationaler Verhandlungen ein angemessenes Verstandnis der parteipolitischen Dimension des Einigungsprozesses voraussetzt.

Die demokratische Grenze output-orientierter Legitimation

In jeder Demokratie wird eine Grenze gezogen: Was muss politisch, was kann burokratisch entschieden werden? Alle Demokratien definieren Bereiche, in denen das Mehrheitsprinzip nicht gilt, sondern Experten unabhangig entscheiden. Diese Experten werden haufig ernannt und nicht gewahlt. Die Delegation von Aufgaben an nicht-politische Akteure soll nicht nur Entscheidungen effizienter, sondern auch deren Umsetzung effektiver machen und so die Leistungsfahigkeit des politischen Systems verbessern. Doch wo genau die Grenze zwischen beiden Bereichen gezogen werden soll, ist schon im Nationalstaat umstritten. Besondere Brisanz gewinnt diese Frage in der Europaischen Union. Denn es ist unklar, ob eine Politisierung der EU-Entscheidungen positive Effekte hatte oder ob die Auseinandersetzung um Policies in Konflikte uber die Integration umschluge.1 Diese Debatte betrifft die Frage wie die Demokratie in der EU gestarkt werden kann, ohne die Integration zu gefahrden. Einige Autoren bestreiten jeglichen Bedarf an zusatzlicher Input-Legitimation. Sie sehen die Hauptaufgabe der EU darin, Problemlosungen anzubieten wo dies den Mitgliedstaaten nicht gelingt. Nicht-majoritare Institutionen sind aus dieser Sicht gerechtfertigt, weil sie die Output-Legitimitat erhohen und auf diese Weise die Akzeptanz der Politik steigern. Die im Vergleich zum Nationalstaat hohere Handlungsfahigkeit der EU wird dadurch erreicht, dass die Entscheidungsgremien „evade the control and constraint of popular democracy and accountability.“2 Eine Politisierung der EU-Institutionen hatte zur Folge, dass sie diese Funktion nicht langer erfullen konnten. Dieser Aufsatz greift die Debatte um das Demokratiedefizit der EU auf, indem er den Delegationsansatz und dessen Annahmen darstellt. Entscheidungen, die nicht unmittelbar aus dem demokratischen Prozess hervorgehen, werden mit dem Verweis auf die Problemlosungsfahigkeit des politischen Systems begrundet. Die EU konne dort auf Input-Legitimitat verzichten, wo ihre Entscheidungen Pareto-Verbesserungen3 ermoglichen, die den Mitgliedstaaten sonst verwahrt blieben. In der EU bestehe kein Demokratiedefizit, weil sich die Grenzziehung zwischen Politik und Regulierungsbehorden nicht prinzipiell von der in den Mitgliedstaaten unterscheide und technokratische Entscheidungen nur in politisch unstrittigen Bereichen stattfanden. Dagegen wendet dieser Aufsatz ein, dass die Ubertragung von Aufgaben an schwach legitimierte Akteure nur dann demokratisch unbedenklich ist, wenn Pareto-Verbesserungen allokativ neutral sind, keine indirekten Verteilungseffekte zwischen Politikfeldern auftreten und Entscheidungen reversibel sind. Werden diese Bedingungen unvollstandig erfullt, erhoht sich die Anforderung an die demokratische Qualitat der Verfah-