Roland Czada

Konjunkturen des Korporatismus: Zur Geschichte eines Paradigmenwechsels in der Verbändeforschung

Die „dritte Welle der Verbandeforschung“ (Almond 1983: 173), nach dem klassischen Pluralismus der funfziger und den Neo-Pluralismen der sechziger Jahre, ist mit dem Begriff „Korporatismus“ eng verbunden. Die Vorstellung und Beobachtung wohlgeordneter und dauerhafter Verknupfungen von Staat und Verbanden anstelle einer Vielgestalt punktueller Einflusbeziehungen unterscheidet den Korporatismusansatz von der Pluralismustheorie amerikanischer Pragung. Aus einer Fulle pluralismuskritischer Ansatze hat sich gerade dieses Konzept als neues Orientierungsschema der Verbandeforschung durchgesetzt. Es markiert einen Paradigmenwechsel, den zahlreiche andere Varianten der Pluralismuskritik (Schattschneider 1960; Lowi 1969; LaPalombara 1964; McConnel 1966; Rokkan 1966; Bachrach 1967; Kaiser 1954; Fraenkel 1991; Blanke et al. 1975) verfehlt hatten.

Politik und Markt

Einleitung - Theorie - Politikfelder: Marktschaffung und Marktregulierung, Vermarktlichung und Okonomisierung - Markt und Politik im OECD-Landervergleich

Der Kampf um die Finanzierung der deutschen Einheit

Die Finanzierung der deutschen Einheit und die marktwirtschaftliche Transformation der sozialistischen Planokonomie der DDR belastete in besonderem Mas die offentlichen Haushalte der Bundesrepublik. Konflikte gab es um den Finanzierungsbeitrag der Sozialversicherungen, um die Staatsverschuldung und Sonderhaushalte, um die Steuerpolitik, die foderalen Finanzbeziehungen, die Tarifpolitik sowie um Einsparungen in der Sozialpolitik und bei offentlichen Dienstleistungen. Im Kampf um die Finanzierung der deutschen Einheit waren enorme Mittel zu mobilisieren und dabei eine Vielzahl konfligierender Ziele simultan zu erreichen. Dies gelang - entgegen vieler Erwartungen - ohne Gesamtkonzept. Das politische System arbeitete unter Entscheidungsdruck wie ein Problemzerstauber. Der institutionell verflochtene Mehrebenenmechanismus, in dem Bundesbank, Treuhandanstalt und Sozialversicherungstrager als Zwischenglieder fungieren konnten, ermoglichte es, die Gesamtkosten der Einheit kaskadenartig so zu verteilen, das die Steuer- und Beitragszahler aufgrund der Schuldenfinanzierung zunachst kaum eine Belastung spurten, daraufhin aber stetig ansteigend und an zahlreichen Stellen damit konfrontiert wurden. Das Verfahren, das schlieslich eine rasche Losung der Finanzierungsprobleme erlaubte, bestand aus einer Reihe verschachtelter, grosteils informeller Verhandlungen bis hin zu einer Klausurtagung aller Regierungsorgane. Die stets aktuelle Frage institutioneller Reformen konnte ausgeklammert bleiben, weil sich die Akteure auserhalb der normalen administrativen und parlamentarischen Verfahren einigen konnten.

Konzertierung in verhandlungsdemokratischen Politikstrukturen

Gewerkschaften und Wirtschaftsverbande setzen fur die Politik unumgehbare Daten. Sie konnen damit die Zielerreichung einer Regierung empfmdlich storen. Dieser Umstand bezieht sich zunachst auf die Fahigkeit tarifautonomer Verbande, Lohne und Arbeitsbedingungen kollektiv auszuhandeln. Dadurch beeinflussen sie die Investitionstatigkeit und den Arbeitsmarkt. Diese Einwirkung wird noch gesteigert, wenn Verbande institutionell im politischen System verankert sind. Zu denken ware an die paritatische Leitung der Bundesanstalt fir Arbeit in Deutschland, an die Paritatische Kommission fir Lohn- und Preisfragen in Osterreich, an den Sozial-okonomischen Rat in den Niederlanden oder an die Arbeitsmarktbehorde in Schweden. Je starker die Organisationsmacht und politisch-institutionelle Stellung der Produzentenverbande ist, um so mehr beeinflussen sie die Entwicklung makrookonomischer Daten wie Inflation, Beschaftigung und Produktivitat, und um so mehr ist eine Regierung auf ihre Kooperation angewiesen. Um so mehr konnte sie im Fall der Kooperationsverweigerung aber auch versucht sein, die Verbande zu schwachen, indem sie Beteiligungsinstitutionen auflost oder das Streikrecht der Arbeitnehmer eingeschrankt, wie dies im Vereinigten Konigreich unter der Regierung Thatcher geschehen ist.

Regierung und Verwaltung als Organisatoren gesellschaftlicher Interessen

Das Interessenorganisationen von Landwirtschaft und Gewerbe meist auf Grundungsinitiativen des Staates zuruckgehen, ist fur Historiker ein oft registriertes Detail. Beamte der Agrarverwaltung haben in den meisten deutschen Staaten an der Grundung und Fuhrung landwirtschaftlicher Vereine mitgewirkt. „Die Bauern stellten...anfangs nur einen sehr kleinen Prozentsatz der Mitglieder“ (Ullmann 1988: 35). Masgeblich fur die personelle, organisatorische und finanzielle Forderung des landwirtschaftlichen Vereinswesens war seine Bedeutung fur die staatliche Agrarpolitik. „In ihrem Rahmen fielen den Vereinen wichtige Aufgaben zu, denen die Verwaltungen entweder uberhaupt nicht oder nur mit unverhaltnismasig hohem Aufwand nachkommen konnten“ (ebenda: 61).

Einleitung — Probleme, Institutionen und Relevanz regulativer Politik

Regulative Politik gewinnt in Deutschland und Europa wachsende Bedeutung. In der Wirtschaftspolitik haben die Abkehr vom Keynesianismus zu Gunsten neoliberaler Marktkonzepte und die Krise des Wohlfahrtsstaates zum Bedeutungszuwachs regulativer Ordnungspolitik im Vergleich zur Verteilungs- und Umverteilungspolitik beigetragen. Insbesondere die Privatisierung „naturlicher Monopole“ im Verkehrs-, Medien- und Kommunikationssektor hielt neue Regulierungsaufgaben bereit (Konig/Benz 1997). Auch die auf europaischer und globaler Ebene verstarkte Integration von Markten wird von politischen Bestrebungen zur Vermehrung und Vereinheitlichung regulativer Standards begleitet (Majone 1994b und 1996, Zurn 1998a). Der zunehmende Stellenwert der Umweltpolitik und Forderungen nach neuen Formen staatlicher Risikovorsorge sind weitere Grunde fur den Bedeutungszuwachs regulativer Politik (Beck 1986, Hiller/Krucken 1997).

Marktkonstitution als politische Aufgabe: Problemskizze und Theorieüberblick

Fragen der Schaffung und Regulierung von Markten stosen seit geraumer Zeit auf besondere Aufmerksamkeit. In dem Mase, in dem der keynesianische Wohlfahrtskapitalismus in eine Krise geraten war und zunachst Inflation, dann Stagflation und schlieslich Massenarbeitslosigkeit die Wirtschaftspolitik der Industrielander herausforderten, erhob sich der Ruf neoliberaler Okonomen und Politiker nach mehr Markt und weniger Staat. Inzwischen hat die in den USA und Grosbritannien bereits in den fruhen Achtzigerjahren eingeschlagene neoliberale Wende der Wirtschaftspolitik auf alle hoch entwickelten Industriestaaten in der einen oder anderen Weise abgefarbt. Gros angelegte Privatisierungsprogramme fuhrten vielerorts zum Ruckzug des Staates als Eigentumer von Wirtschaftsunternehmen. Zugleich wurden Markte von althergebrachten Reglements befreit, denen Okonomen wachstumshemmende Wirkung attestiert hatten.

Parteienwettbewerb, Sozialstaatspostulat und gesellschaftlicher Wertewandel

Wie offen ist der deutsche Parteien- und Sozialstaat fur neue Bedurfnisse seiner Burger? In der Politikwissenschaft stost diese Frage oft auf Skepsis. Viele halten die Mechanismen des Parteienwettbewerbs fur ungeeignet, auf gesellschaftlichen Wandel schnell und angemessen zu reagieren1. Die Institutionen der politischen Willensbildung erscheinen verkrustet und dabei weitgehend undurchlassig fur neue Werte und lebensweltliche, insbesondere okologische Interessen.

Bestimmungsfaktoren und Genese politischer Gewerkschaftseinbindung

Das Zusammenspiel von politischen Institutionen und okonomischen Interessen ist in der Politikwissenschaft lange Zeit eindimensional als Einflusbeziehung verstanden worden. Fur die Pluralismustheorien wie fur die deutsche Tradition der Staatsrechtslehre ist, bei aller Gegensatzlichkeit der Ansatze, Gruppendruck eine Pramisse ihrer Uberlegungen. Gleiches gilt fur die wirtschaftswissenschaftliche „Verbandsokonomik“. Im Zuge der Korporatismusdiskussion ist diese Vorstellung erweitert worden. Dabei wurde die wechselseitige Verflechtung von Staatsadministration und Interessenorganisationen zunehmend berucksichtigt.

Irrwege und Umwege in die neue Wohlfahrtswelt

Ein Wohlfahrtsstaat, der die Verteilung des Volkseinkommens im Blick hat, sollte die Schaffung des Volkseinkommens nicht vernachlassigen. Hinter dieser banalen Forderung verbirgt sich ein Grundkonflikt der Sozialpolitik. Er entzundet sich an der Frage, ob und inwieweit wohlfahrtsstaatliche Politik das zur Verteilung stehende Volkseinkommen mehrt oder — im Gegenteil — negative Wachstums- und Beschaftigungseffekte zeitigt. Nachdem er noch in den 1970er Jahren als „vierter Produktionsfaktor“ gegolten hatte1, werden dem deutschen Wohlfahrtsstaat in der Zwischenzeit wachstumshemmende Wirkungen nachgesagt. Die deutsche Wirtschafts- und Sozialpolitik war uber viele Jahre mit abnehmenden Verteilungsspielraumen konfrontiert und ist dabei von ihrer einstigen Pionierrolle in eine Nachzuglerposition geraten. Die masgeblichen Ursachen sowie mogliche Reformperspektiven sollen im Folgenden skizziert werden. Dabei werden Zusammenhange zwischen wegweisenden politischen Weichenstellungen und der Entwicklung der Wirtschaft und Staatsfinanzen sowie der gesellschaftlichen Wohlfahrtsbilanz besonders herausgestellt.