Falk Ebinger

The Performance of Decentralisation Strategies Compared: An Assessment of Decentralisation Strategies and their Impact on Local Government Performance in Germany, France and England

Abstract The aim of this paper is to evaluate the impact of differing decentralisation strategies – political, administrative and horizontal – on administrative performance subsequent to reform. In this respect, the paper presents core results from a comprehensive research project that has been carried out between 2006 and 2009 on the impact of decentralisation in three European countries. The aim of the project has been to develop and apply an analytical framework for the measurement of the effects of national decentralisation policies on local government performance. A total of six reform ventures were scrutinised in French, German and English local communities applying a multidimensional set of performance measures. Surprisingly, many of the theoretical assumptions about the effects of decentralisation strategies could not be confirmed. Moreover, straightforward relations were not discovered between decentralisation strategies and performance effects but between policy fields, political interests and the time elapsed since the reform and performance.

Verwaltungspolitik in den Bundesländern: Vom Stiefkind zum Darling der Politik

In den letzten Jahrzehnten war die Verwaltungspolitik auf der Ebene der deutschen Bundeslander ein eher beschauliches Politikfeld. Nach den erfolgreichen Gemeindegebietsreformen und den mit unterschiedlicher Konsequenz umgesetzten Kreisgebietsreformen der 60er und 70er Jahre wurde bereits die damit zusammenhangende Funktionalreform in den allermeisten Landern nur noch zaghaft angegangen1. Auch Debatten der 60er und 70er Jahre zur Verbesserung staatlicher Steuerungsfahigkeit und Anstose zur Aufgabenkritik konnten dem Status Quo der Landesverwaltung nur wenig anhaben. Und die sich in den 90er Jahren intensivierende nationale und internationale Diskussion um Verwaltungsreformen unter dem „Paradigma“ des New Public Managements und des „Neuen Steuerungsmodells“2 wurde, anders als auf kommunaler Ebene, in den Landesverwaltungen vor allem in Form einzelner Vorzeigeprojekte aufgegriffen3. Diese eher magere Reformgeschichte bedeutete fur die vergleichende Verwaltungswissenschaft, dass es wenig Gelegenheit fur den Vergleich substanzieller struktureller Innovationen auf Landesebene gab.

Grenzen der Subsidiarität. Verwaltungsreform und Kommunalisierung in den Ländern

Seit die Regierungen die Verwaltungspolitik fur sich entdeckt haben, ist in den Verwaltungen der Lander nichts mehr so, wie es jahrzehntelang war. Die Reformwelle erreichte 2005 mit den Reformen in Baden-Wurttemberg und Niedersachsen ihren ersten Hohepunkt und zieht nun in Form von Territorialreformen, Verwaltungsstrukturreformen und Funktionalreform en ihre Kreise in der Mehrheit der bundesdeutschen Flachenstaaten.

Von den Blitzreformen zur neuen Behutsamkeit

In der ersten Auflage dieses Bandes konstatierten wir den Anbruch einer neuen Epoche in der Verwaltungspolitik der Lander: Nach Jahrzehnten der Stagnation und allenfalls inkrementeller Veranderung ruckte das Politikfeld uberraschend ins Zentrum des politischen Interesses (vgl. Bogumil/Ebinger 2008a). Inspiriert von den (hinsichtlich ihres Umfangs) als ‚grose Wurfe‘ bezeichneten, umfassenden Verwaltungsreformen in Baden-Wurttemberg und Niedersachsen (vgl. Bogumil/Ebinger 2005; Bogumil/Kottmann 2006) konnte sich kaum ein Land der Debatte um eine grundsatzliche Neugestaltung seines Verwaltungsaufbaus entziehen. Trotz auf den ersten Blick identischer Reformziele (Abbau von Doppelstrukturen aus Sonderbehorden und Mittelinstanz, Kommunalisierungen, Privatisierungen, Normenabbau) hat sich in den letzten Jahren im Zuge dieser Verwaltungsstrukturreformen die Variation der ohnehin vielgestaltigen foderalen Verwaltungspraxis verstarkt.

Vom Versuch, unerfreuliche Ergebnisse als normative Wissenschaft abzutun

18. Jg. (2012), Heft 1, S. 3-6 3 Christoph Reichard hat sich über unseren Beitrag in Heft 4/2011 zu den Wirkungen des Neuen Kommunalen Finanzmanagements (NKF) in NRW sehr geärgert1 und dies in Heft 6/2011 deutlich zum Ausdruck gebracht. Nun kann Ärger manchmal zu übersteigerten Reaktionen führen, was wir wohlwollend berücksichtigen wollen. Ansonsten können wir uns nicht erklären, wie Reichard zu folgender Aussage kommt: „Der hier diskutierte V&M-Aufsatz ist normativ stark aufgeladen und über weite Strecken tendenziös. Offenkundig haben die Verfasser das Ziel, kommunale Verwaltungsreformen im Sinne neuer Steuerung sowie eine Modernisierung des Haushaltsund Rechnungswesens um jeden Preis zu diskreditieren.“2 (Hervorhebungen d.V.) Vom Versuch, unerfreuliche Ergebnisse als normative Wissenschaft abzutun

Kommunalisierungen in den Ländern – Legitim – Erfolgreich – Gescheitert?

Die jungste Welle von Verwaltungsreformen in den Bundeslandern setzt zahlreiche Fragen (wieder) auf die Agenda der Verwaltungswissenschaft. Angefangen mit Erklarungsmustern fur die Wahl des grundsatzlichen Strukturmodells (vgl. hierzu Bogumil 2007; Reiners 2008) uber das Erfolgsgeheimnis der innovativen Reformimplementation (vgl. Bogumil/Ebinger 2008a) bis hin zur Motivation und Performanz der konkreten Institutionenwahl (vgl. Ebinger et al. 2010; Reiter et al. 2010) warten noch viele Themen auf eine vertiefende Betrachtung. Warum trotz dieses offensichtlichen Forschungsbedarfs noch verhaltnismasig wenig gesichertes Wissen uber die Determinanten erfolgreicher Verwaltungsreformen und optimierter Verwaltungsstrukturen bekannt ist, erklart sich aus dem Gegenstand selbst. Gerade die augenscheinliche Entkopplung von Verwaltungsaufbau und der Funktions- und Leistungsfahigkeit des Apparats macht Verwaltungsreformen zur idealen Spielwiese fur den parteipolitischen Profilierungswettbewerb. Auch jede wissenschaftliche Stellungnahme zu ihnen lauft Gefahr, in ein oberflachliches ‚Freund-Feind-Schema’ gepresst zu werden.

Kommunale Entscheidungsstrukturen in Baden-Württemberg

Wie in den meisten anderen Landern hauften auch die meisten baden-wurttembergischen Kommunen in den 1990er Jahren einen betrachtlichen Schuldenberg an. Dieser konnte spatestens um die Jahrtausendwende herum nicht mehr ignoriert werden und fuhrte vielerorts zu einem Politikwechsel hin zu einer nachhaltigen, auf Schuldenabbau orientierten Haushaltsfuhrung. Durch grose Haushaltsdisziplin und unterstutzt durch die Verauserung von Unternehmensanteilen gelang oft auch in wirtschaftlich benachteiligten Regionen der Ausgleich der laufenden Haushalte und oft auch der Abbau von Altverschuldung.

Zur anhaltenden Varianz kommunaler Entscheidungsstrukturen in Deutschland

Ausgangspunkt der vergleichenden Betrachtung kommunaler Entscheidungsstrukturen in Ost- und Westdeutschland war die These, dass konkordanzdemokratische Muster eher in baden-wurttembergischen, rheinland-pfalzischen und in den meisten ostdeutschen Kommunen dominieren, wahrend in NRW, dem Saarland und Hessen konkurrenzdemokratische Konstellationen pragend sind und die anderen westdeutschen Bundeslander zwischen diesen Polen verortet sind (Niedersachsen, Bayern, Schleswig-Holstein).

Autonomie und Autonomieeffekte: Theoretische und methodische Erläuterungen

Autonomy and Effects: Explanatory notes on Theory and Methodology Abstract: In our article Alles eine Frage des Managements? (Managing for Good?) published in PVS (Ebinger and Schmitt 2010) we presented a concise model to evaluate the explanatory power of factors commonly considered germane to executives’ discretion in decision-making and empirically tested it with unique survey data. Bach (2012, in this issue) is puzzled about our theoretical underpinnings, model and case selection. In this article we allay his fears and address pressing theoretical and methodological questions in agencification research.

Vergleichende Analyse der Performanzeffekte

Wirken die Dezentralisierungsstrategien so, wie aus der in Kapitel 1.4 geschilderten Diskussion zu erwarten ware? In diesem Kapitel soll die Wirkung der drei Grundtypen der Dezentralisierung – der politischen und der administrativen Dezentralisierung sowie der administrativen Dekonzentration – anhand der Ergebnisse aus den Landerstudien vergleichend analysiert werden. Zwar sind die Dezentralisierungsfalle in den drei Untersuchungslandern durch jeweils besondere nationale und lokale Gegebenheiten sowie policy-bezogene Faktoren gepragt, so dass sich komplexe Faktorenkonstellationen ergeben. Dennoch lassen sich vergleichende Schlussfolgerungen ziehen und vorsichtige Generalisierungen im Hinblick auf den Zusammenhang von Dezentralisierung und Performanzentwicklung ableiten. Dies setzt voraus, dass von einigen Spezifika der Landerfalle und Politikfelder abstrahiert wird, um die fur vergleichende Untersuchungen notige analytische Distanz vom Einzelfall zu erreichen, auch wenn dabei einige aus Sicht des jeweiligen Falles wichtige Eigen- und Besonderheiten ausgeblendet werden mussen. In diesem Kapitel soll daher die bisher verfolgte, auf Lander und Politikfelder bezogene Argumentationslogik verlassen werden. Stattdessen werden nun „Dezentralisierungsfalle“ betrachtet, die jeweils eigene Variablenkonfigurationen aus Dezentralisierungstypus, Landerzugehorigkeit und Policy aufweisen. Diese werden hinsichtlich ihrer Performanzwirkungen betrachtet. Bezogen auf die in diesem Abschnitt als unabhangige Variablen konzipierten drei Dezentralisierungsformen ergeben sich fur unser Untersuchungssample sieben Dezentralisierungsfalle (zur Begrundung siehe weiter unten), deren Wirkungen empirisch anhand von 12 kommunalen Fallstudien – erganzt um weitende Validierungsschritte – untersucht worden sind. Sie lassen sich wie folgt einordnen: