Ilona Ostner

Introduction: change and continuity in recent family policies:

Families have become a focal point in debates of ‘new risks’ and much needed ‘new policies’ for Western welfare states. Family policy responses to the new challenges and even the goals associated with welfare policies designed to aid families have, however, varied across countries, and there is much uncertainty about the sources of this variation and the future development of the policy field. This special issue takes stock of recent developments in the field of family policy. It brings together a range of countries that, taken together, map the full spectrum of advanced industrial countries’ family policy dilemmas, responses, and intervening institutional and ideational variables. Its goal is to take a first step towards explaining the varied degrees and forms of family policy activism in mature welfare states of Western liberal democracies. The introduction to the special issue first sketches the changing nature and social roles of the family, as they evolved along with public law and welfare policies. It then presents family policy regimes which allow for a systematic account of possible intervening factors in the formulation of country-specific responses. Most importantly, the introduction provides a brief outline of plausible causal approaches to the question of family policy change and comments on their strengths and the potential hazards and describes how the papers assembled here may collectively contribute to a better understanding of what drives and shapes family policy development and how these potential causes are interrelated.

Family Policies in Germany

This chapter reviews the current state of German family policy with a special focus on rights and obligations. It identifies the peculiarities of family policies in the formerly socialist East and in the conservative-familist West. German unification merged two contrasting models of family policy: the East German dual-earner model and the West German male breadwinner model. While family policy in East Germany expected both mothers and fathers to work full-time, West German family policy was based on ideas of different but equal and complementary gender roles. East Germany employed measures to increase fertility rates and support having children. Pre-unification West Germany, in contrast, had continuously rejected pro-natalism. We will argue that unified Germany is heading towards a third policy model that has more in common with the East German model than the family policy model of former West Germany. Sustainable family policy (Nachhaltige Familienpolitik), as this third model has been called by politicians, conceives of children as society’s future assets; it seeks to encourage childbearing by supporting parents to balance work and family responsibilities, and attempts to reduce child poverty by increasing maternal employment.

‘Individualisation’–The Origins of the Concept and Its Impact on German Social Policies

‘Individualisation’ did not enter German social policy debates until the end of the 1980s. Mainstream feminists argued first in favour of individualised benefits for women, and labour market individualisation, for women as well as for men, now scores high on the German social policy agenda. Benefits and other provisions are being increasingly (re-)designed in the expectation that both men and women in households will be employed. This article briefly examines the original meaning of individualisation and the way in which it was transformed in the influential writings of Ulrich Beck and Elisabeth Beck-Gernsheim. It then argues that the current social policy reforms in Germany reveal ambiguities in respect of individualisation which were debated in the earlier sociological literature.

Einleitung: Was kommt nach dem Ernährermodell? Sozialpolitik zwischen Re-Kommodifizierung und Re-Familialisierung

Das “male breadwinner/female homemaker model”, das Ernahrermodell, gilt seit Beginn der feministischen Sozialpolitikforschung als Grundpfeiler der Geschlechterungleichheit im modernen Wohlfahrtsstaat. Kaum eine geschlechtersensible Analyse von Sozialpolitik versaumt es, wie das „Amen in der Kirche“ irgendwie darauf Bezug zu nehmen. Fast konnte man meinen, die „Welten des Wohlfahrtskapitalismus“ (Esping-Andersen 1990) — oder zumindest die feministischen Interpretationen derselben — hatten sich in den letzten 25 Jahren nicht wesentlich verandert. Solch eine sehr oberflachliche oder besser gesagt: einseitige Einschatzung wird dadurch gefordert, dass sozialpolitische Reformen zumeist traditionellen Geschlechterstrukturen verhaftet geblieben sind und sich daher die empirische Ausgangslage fir die feministische Analyse in dieser Hinsicht heute offensichtlich nicht grundlegend anders darstellt als vor einem Vierteljahrhundert. Gleichzeitig aber scheinen wir im Moment an einem entscheidenden (Wende-)Punkt zu stehen, an dem die jahrzehntelange Kumulation einer Politik der kleinen Schritte in Richtung Geschlechtergleichheit auf eine offentliche politisch-okonomische Debatte trifft, in der das traditionelle Emahrermodell zunehmend in Frage gestellt wird. Selbst die OECD und die EU setzen sich inzwischen mit geschlechtsspezifischen Aspekten der Beschaftigungsentwicklung auseinander (vgl. CEC 1993; 1995; OECD 2001; 2002). Sie analysieren den Beitrag der Sozialpolitik zum “gender gap”, zur ungleichen Erwerbsbeteiligung von Frauen und Mannern, und zum “family gap”, zu den Beschaftigungsunterschieden zwischen Frauen mit und ohne familiale Betreuungs- und/oder Pflegeaufgaben. Der wirtschaftliche Wert der unbezahlten Sorgearbeit ruckte so in das Blickfeld einflussreicher Okonomen und Politiker. Selbst negative (okonomische) Folgen einer forcierten weiblichen Erwerbsbeteiligung, z. B. die Vergroserung von Lohnunterschieden zwischen Frauen oder neue Formen der Segregation, werden diskutiert (vgl. OECD 2002). Was deutsche Politik zur Zeit unter dem englischen Stichwort “work-life-balance” auf den Weg bringen will, entstammt direkt den Think Tanks von EU und OECD.

Ökonomisierung der Lebenswelt durch aktivierende Familienpolitik

Fur viele uberraschend wechselte die deutsche Familienpolitik: in den letzten Jahren ihre Ziele, schuf neue Instrumente und verwarf alte. Man kann durchaus von einem familienpolitischen Paradigmenwechsel sprechen und diesen annaherungsweise als „Okonomisierung der Lebenswelt“ bezeichnen. Der Wechsel stand und steht bis heute im Zusammenhang mit einer grundsatzlicheren Neuprogrammierung der deutschen Sozialpolitik, wie sie von der Regierung Schroder mit der an OECD-Vorschlage und EU-Vorgaben angelehnten Agenda 2010 auf den Weg gebracht werden sollte. Die OECD hatte ihr auf die Familie gerichtetes Aktivierungsparadigma wie folgt beschrieben: „The new social policy agenda is how to achieve social solidarity through enabling individuals and families to support themselves ...“ (OECD 1999: 4). Der OECD Employment Outlook 2001 begrundete dieses Paradigma ausfuhrlicher. So heist es dort in der Einleitung zum Kapitel, das Masnahmen der Work-Life-Balance in den OECD-Landern vergleicht: „The main policy concern addressed is that of encouraging a higher participation by mothers in paid employment. This is important to maintain their labour market skills, to ensure adequate resources for families and women living by themselves, and to make further progress towards gender equity. In addition, the skills of mothers will be increasingly needed in the labour market as the population of working age in most OECD countries begins to shrink. The chapter notes the probable relevance of the work/family relationship to fertility — the low fertility rates seen in most OECD countries will exacerbate shortfalls in labour supply if they continue“(OECD 2001: 29).

The ‘meaning’ of children in Dutch and German family policy

At the end of the 20th century, birth-rates had fallen below the replacement rate in many Western countries. Changing attitudes towards having children had resulted in very small families, even in childlessness, giving rise to the Vienna Institute of Demography analyzing EUROSTAT data on the most common reasons for Europeans between the ages of 18 and 39 being childless. Almost half of these young adults (48 per cent) said they did not want children because they had general concerns about the future; another 46 per cent lacked a steady partner, while 44 per cent reported enjoying the current childless lifestyle and believed it would be difficult to fit in children; more than a third of these young(er) adults feared the loss of leisure time. ‘Harder’ facts, such as the expense of having children and job pressures, seemed to matter less for the childless respondents, albeit still more than a third of them gave such reasons (quoted in Theil, 2006, p. 54). Concerns about the future, lifestyle and steady partnership outweigh other worries. The expense of having children, work commitments and related problems in balancing work and family may be further reasons for delaying or foregoing family formation, but are not of prime importance. Societies intent on encouraging young people to have children, and at a younger age, must take both concerns into account, i.e. invent a broad discourse on policies for children and families and at the same time design wide-ranging policies. Do they deliver? Can they deliver?

Postscript: ideas and agents of change in time

The contributions in this issue convey an impression of the diversity of family policy reforms in the mature Western welfare states. Only a few have undertaken wholesale innovations of their policies and family models. In some countries state activism in the family policy field remains hesitant; in others we witness moderate adjustment of long-standing practices and commitments. The change in family norms and modes of state intervention in family affairs is an ongoing process, far from complete, and possibly not even quite settled in its character and scope. In such a situation academic observers are as much participants in the development as they are analysts. Lacking the benefit of hindsight it is difficult to tell apart the permanent transformations from the ephemeral and hard-to-distinguish elite perceptions of emerging new ideals of work and parenthood from those that are also pervasive in society. Moreover, as academic observers we are involved in creating images of that pervasiveness, and necessity, and momentum. Quite recently ‘post-industrialism’ has become such an image and catchphrase. Most contributors to the issue acknowledge “new post-industrial risks” risks and the need for new ‘post-industrial’ policies in one way or another. Reference to ‘post-industrialism’ is sometimes explicit, often latent and also confirmatory; related necessities are taken for granted. Our postscript therefore begins with a portrayal of postindustrialism, as a concept and frame of reference in academic research and public discourse. Changing norms of work and parenting in the post-industrial society define the context in which diagnoses of ongoing family policy reform all stand in one way or another. The post-industrial welfare state provides the yardstick against which the amount of change is being evaluated and details a model for assessing the direction of policy innovation. We then turn to explanatory factors behind policy innovation. While these do not reveal a unified causal model, we can identify a set of shared causal variables to which all papers relate in their particular ways and which represent a common testimony provided collectively by the contributions. Specifically, in all papers the timing of policy innovation, the role of ideas as a factor accelerating or retarding the process of change, and the agents of change as carriers of ideas come to the fore as significant factors in explaining recent shifts in family policy.

Sozialwissenschaftliche Expertise und Politik. Das Beispiel des Siebten Familienberichts

In den Kategorien der Policyforschung lassen sich das Wirken der Familienberichtskommission und sein Ergebnis, der vorliegende Siebte Familienbericht, als argumentative Nachbereitung und ex post Unterstützung der von der Politik bereits getroffenen Entscheidungen für einen Politikwechsel darstellen. Diese Unterstützung ist sehr umfangreich ausgefallen: 293 Seiten Text, 77 Expertisen, die – recherchiert man Details zu den Mitgliedern der Kommission sowie zu den beauftragten Expertinnen (sie bildeten die Mehrheit) und Experten, beachtet man ferner die Titel ihrer Expertisen – die Richtungsentscheidung stützen. Die Stellungnahme der Bundesregierung zum Bericht ist demgegenüber vergleichsweise knapp – sie umfasst 13 Seiten – und fast durchgängig affirmativ formuliert, was für meine These, der Bericht habe den Status einer nachträglichen Begründung eines bereits in Gang gekommenen Politikwechsels, sprechen könnte.

Elterliches Selbstverständnis im Wandel

Die folgenden Uberlegungen zum elterlichen Selbstverstandnis entstanden im Kontext der Frage, was sich Eltern von der Schule wunschen. Diese Wunsche, so meine Vermutung, stunden wiederum im Zusammenhang damit, wie Eltern ihre eigene Lebens- und damit auch Schulgeschichte wahrnehmen und was sie vor diesem Hintergrund mit Schule fur ihre Kinder und deren Leben verbinden wurden. Antworten auf diese Fragen mussten in empirischen Untersuchungen zur elterlichen Lebenswelt, zu elterlichen Uberzeugungen, Werthaltungen und Routinen zu finden sein.

Gleichstellungspolitik: neu, oktroyiert, ungeliebt?

Gleichstellung ist ein relativ neues Politikfeld in Deutschland, wenn man darunter ein staatliches Handeln fasst, das aktiv Benachteiligungen beseitigen will, die Personen und Gruppen allein aufgrund askriptiver Merkmale wie z. B. Geschlecht, Alter, ethnischer Zugehorigkeit oder Behinderung erfahren, und das anstrebt, die Chancen Benachteiligter systematisch zu verbessern. Zwar existieren seit den 1980er Jahren Ansatze zur Gleichbehandlung und Gleichstellung. Sie trugen aber bis in die jungste Zeit nicht zur Profilierung eines eigenstandigen Politikfelds „Gleichstellung“ bei. Dieses Politikfeld zeichnet sich erst in den letzten Jahren ab und zwar hauptsachlich als Ergebnis der „vertikalen“ Europaischen Integration (Vertiefung durch Rechtsintegration) und der institutionellen Eigendynamik des Integrationsprozesses, dem sich Deutschland als Mitgliedsland der EU nolens volens unterwerfen muss. Wie sehr deutsche Politik auf Brusseler Gleichstellungsvorgaben blos reagiert und diese als Oktroi empfinden muss, zeigt die aktuelle Debatte um das offensichtlich ungeliebte Antidiskriminierungsgesetz. Andererseits eroffnet die expansive Logik der EU und ihrer Institutionen Gleichstellungsadvokatinnen und gleichstellungsfreundlichen nationalen Akteuren die Moglichkeit zum transnationalen Austausch bzw. zur transnationalen Politikformulierung, was einen weiteren Schub der Supranationalisierung und Europaisierung der Gleichstellungspolitik mit entsprechenden Folgen fur die nationale Politik nach sich ziehen kann. Auch dafur steht das im Juni 2006 vom Bundestag verabschiedete deutsche Antidiskriminierungsgesetz („Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz“).