Karl-Rudolf Korte

Über die Regierung

Was ist der Gegenstand der Regierungsforschung? Die Antwort liegt auf der Hand, konnte man meinen: Ihr Gegenstand ist naturlich die Regierung bzw. das Regieren. Doch so einfach das klingt, so wenig ist damit uber den Gegenstand tatsachlich gesagt.

Die Bundestagswahl 2009 – Konturen des Neuen

Die Bundestagswahl von 2009 bleibt ein Solitar: Die Wahlermobilisierung stand einzigartig im Schatten der Grosen Koalition und der Weltwirtschaftskrise. Die Analysen der Regierungs-, Parteien-, Wahl- und Kommunikationsforschung stehen insofern vor einer besonderen Herausforderung. Denn neben der punktuellen Erforschung des Wahlergebnisses aus einem sozialwissenschaftlichen Verstandnis heraus, sind auch die Schlussfolgerungen fur die wissenschaftliche Politikberatung wichtig, die sich gerade langerfristig und verallgemeinerbar aus der Wahl ergeben. Doch sowohl der Parteienwettbewerb in Deutschland als auch die Einstellungsprofile der Wahler korrelierten mit dem Sonderformat der Grosen Koalition und der okonomischen Krisen-Konstellation.

Präsidentielles Zaudern Der Regierungsstil von Angela Merkel in der Großen Koalition 2005-2009

Alle neuen Bundeskanzler sahen sich in einer verantwortlichen Kontinuitat der Politik des Vorgangers. Fur Angela Merkel markierte diese Erkenntnis 2005 ihren geringen Handlungsspielraum. Faktische Politikwechsel waren in unserer auf Konsens und Stabilitat ausgerichteten Innenpolitik immer langfristig angelegt. Abrupter ging es, im Gegensatz zur materiellen Politik, immer im Bereich der Darstellungspolitik zu. Der Stilwechsel in der Politikgestaltung gehorte fur jeden neuen Bundeskanzler essentiell mit zur Startphase einer Bundesregierung. Insofern ist die von Merkel vorgestellte Inszenierung der Nichtinszenierung von neuer Sachlichkeit und Nuchternheit fester Bestandteil von Regierungswechseln. Wie lange diese Darstellungsarmut allerdings von positiven Schlagzeilen begleitet wird, hangt von den sichtbaren Politikergebnissen ab, die sich im Umfeld der Finanzkrise taglich veranderten.

Strategie und Regierung: Politikmanagement unter den Bedingungen von Komplexität und Unsicherheit

Die politischen Spitzenakteure einer Regierung sind in eine Regierungsformation eingefugt (Grunden 2009: 67). Als Kollektivakteur ist die Formation extrem fragil und fluid. Handlungsfahig sind die Spitzenakteure, die wiederum ihr Politikma-nagement unter den Bedingungen von politischer Komplexitat und Unsicherheit organisieren (Luhmann 1983, Scharpf 1970). Bundesfinanzminister Peer Steinbruck (SPD) fokussierte diesen Zusammenhang in einem Spiegel-Interview: „lch bemuhe mich urn Rationalitat. Tue nur das, von dem du uberzeugt bist! Politische Verant-wortung heist, bei Unsicherheiten und unvollstandigen Informationen Entschei-dungen zu treffen. Das unterscheidet Politiker von Wissenschaftlern und Kom-mentatoren.“ (Spiegel 49/2008 v. 01.12.2008). Diese Einschatzung beschreibt zutref-fend ein strategisches Dilemma jeder Bundesregierung, namlich strategische Ent-scheidungen zu treffen unter dem groser werdenden „Schleier des Nichtwissens“ (Rawls 1979). Das Ausmas des Nichtwissens hat sich zudem ganz offensichtlich in Zeiten der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/09 potenziert.

Die Praxis regierungsförmiger Steuerung

Grundlage der Regierungssteuerung ist das strategische Regierungshandeln. Im Zentrum dieses Handelns steht die Erreichung materieller Politikziele als Losung von Problemen. Um ein solches Politikziel zu erreichen, bedarf es der politischen Entscheidung (vgl. Korte/ Frohlich 2006: 23ff.). Sie stellt im allgemeinsten Sinne einen intentionalen (absichtsvollen) Vorgang dar, das heist die Auswahl einer Handlung aus mehreren Moglichkeiten. Auch die Nichtentscheidung — also der Verzicht auf bzw. das Verhindern einer Entscheidung — ist eine mogliche Handlungsoption. Politische Akteure treffen ihre Entscheidungen nach einem mehrstufigen Prozess der Informationsverarbeitung. Will man verstehen, warum Akteure welche Entscheidung treffen, muss vor allem dieser Prozess betrachtet werden: Wie kommen Entscheidungen im Rahmen der Interaktion zwischen den am politischen Prozess beteiligten Akteuren zustande und wer ist beteiligt? Dass sich dieser Prozess nachvollziehen lasst, ist auch fur die Legitimitat staatlicher Autoritat (wie etwa der Regierung) von Bedeutung.

Kein Governance ohne Government. Politikmanagement auf Landesebene

Die Betonung der Governance-Perspektive im Zusammenhang mit dem Politikmanagement einer Landesregierung erscheint erklarungsbedurftig.1 Governance umfasst Interaktionsmuster und Entscheidungsmodi kollektiven Handelns, die erstens durch institutionelle Rahmenbedingungen strukturiert2, und die zweitens in einem nicht-hierarchischen Regelsystem zur Steuerung und Koordination eingesetzt werden. Eine Landesregierung muss jedoch zunachst die Herbeifuhrung und Implementation kollektiv verbindlicher Entscheidungen in einem hierarchisch verfassten System organisieren. Solche institutionalisierten Regelsysteme, die Handlungskorridore fur Akteure strukturieren, sind analytisch eher im Bereich des klassischen Government (politische Herrschaft als autonome Tatigkeit einer Regierung) als im Kontext von Governance anzusiedeln. Dieser Beitrag argumentiert, dass das Politikmanagement einer Landesregierung durch eine zugespitzte Governance-Perspektive ohne die Hinzunahme von Government- Aspekten nicht erklarbar ist. Deutlicher ausgedruckt lautet die These: Auf Landesebene bedarf die Steuerung durch Governance der Strukturierung durch Government.

Politikberatung von innen: Beratung der Regierungszentralen-Bund

Beim Politikmanagement einer Regierungszentrale dreht es sich um die Steuerungsfahigkeit der wichtigen politischen Akteure (Kanzler, Bundesminister, Fraktion etc.) und gleichzeitig um die Steuerbarkeit des politischen Systems (Gang der Gesetzgebung, Koordination der politischen Institutionen mit Veto-Macht etc.). Dabei sind stets Sachund Machtfragen ineinander verwoben. Immer vermischen sich sachliche Uberlegungen mit machtpolitischen Absichten und personlichen Profilierungssuchten. Nur wer damit von Beginn an kalkulierend-intentional rechnet, kann Politikmanagement aktiv betreiben: Das ist der Stoff der Politik und gleichzeitig damit das Rohmaterial fur eine Politikberatung in einer Regierungszentrale. Die Politikfahigkeit der Berater ist ausschlaggebend fur ihre Qualitat, dabei kommt es gerade darauf an, Verstandnis und Kenntnis der Verwobenheit von Sach- und Machtfragen zu besitzen. Die jeweiligen Entscheidungen des Politikmanagements, das Tun und Lassen der Regierungen, sind abhangig von den Informationsgrundlagen der Regierenden. So wird die politische Lageanalyse in der Regierungszentrale zum Fundament jedweder Regierungssteuerung.

Die Entfaltung von Politikstilen nach Wahlen

Bundeskanzler Konrad Adenauer verbrachte Wahlnachte wie jede andere: Er ging zu Bett. Auch Ludwig Erhard blieb in den Stunden der Entscheidung bei seiner abendlichen Gewohnheit: Er sah ins Glas. Kanzler Kurt Georg Kiesinger jedoch wurde von einer dusteren Vorahnung getrieben. Er war der erste, der am Wahlabend lange im Palais Schaumburg ausharrte und sich eine Lagekarte im Kanzler-Bungalow anbringen lies. Helfer sollten nach dem Eingang der Wahlkreisergebnisse die deutsche Landschaft auf der Karte schwarz und rot einfarben.1 In majestatischer Gelassenheit dozierte Kiesinger dennoch bis spat nach Mitternacht gegenuber Journalisten, wie er sich die Regierungsbildung vorstellen konne. Uberliefert ist indessen, das bereits gegen 22.30 Uhr gleichen Abend des 28. September 1969 Willy Brandt von der SPD-Baracke aus Walter Scheel anrief, um ihn zu fragen, ob sie gemeinsam mit den Freien Demokraten die nachste Bundesregierung bilden wollen.2

Führung und Strategie in der Politik

Die Zeitkrise des Politischen treibt auch das Superwahljahr 2011 an (vgl. Korte 2010a). Denn verschiedenen Zeitstrukturen stehen in einem Wettbewerb zwischen der reprasentativen und der direkten Demokratie. Fuhrung und Strategie zur Problemlosung stehen vor neuen Herausforderungen. Die Bundeskanzlerin formulierte selbstkritisch: „Das Amt des Bundeskanzlers verlangt eine unglaubliche Komplexitat von Entscheidungen und Einschatzungen pro Zeiteinheit“ (FAZ 2005). Der Rohstoff Zeit ist zunachst elementar fur jede Strategie. Zeitarmut ist eine wichtige Einschrankung von Strategiefahigkeit (vgl. Vogl 2007). Regieren im Minutentakt kennzeichnet das Politikmanagement der Spitzenakteure. Gleichzeitig nimmt die Komplexitat und das nichtwissensbasierte Entscheiden unter Bedingungen der Unsicherheit zu. Politiker entkommen dieser Beschleunigungsspirale haufig mit dem Schein der Koharenz. Die Pragmatiker des Augenblicks umgeben sich mit programmatischer Darstellungspolitik – ein Chefsachen-Thema! – oder mit prasidentieller Moderation. Doch die Zeitkrise des Politischen lasst sich damit nicht anhaltend austricksen. Denn Politik hat immer weniger Zeit, um Entscheidungen mit immer langerer Wirkungszeit und immer langeren Implementationsphasen zu treffen: Gegenwartsschrumpfung wird politisch alltaglich.

Regieren und Regierungen in Rheinland-Pfalz – eine vergleichende Betrachtung

Die moderne Regierungsforschung hat sich erst ansatzweise der systematischen Analyse von Landesregierungen zugewandt. Wenn die Landesebene zum Untersuchungsobjekt erklart wird, dann eher aus Sicht der Wahl- oder Parteienforschung. Pragende Personlichkeiten in der Politik eines Bundeslandes sind in ihren institutionellen Strukturen darstellbar, wenn man die Government-Perspektive mit dem Governance-Ansatz kombiniert. Fur die Analyse des Politikmanagements in Rheinland-Pfalz ist die politikwissenschaftliche Forschung bislang recht ubersichtlich geblieben, sieht man von den Teilbereichen, der Parteien- und Wahlforschung ab.