Werner Jann

State, administration and governance in Germany: competing traditions and dominant narratives

The article explores the evolution of competing views on state, administration and governance in Germany from an historical perspective, with an emphasis on the last five decades. To understand the governance discourse in Germany one has to start from different notions of the state. The first part therefore offers a brief, somewhat polemic, overview about different state traditions in Germany in the twentieth and twenty–first centuries. The second part looks at how discourses about the proper role, the appropriate structures and processes of the public sector and its interactions with its environment have changed during the history of the Federal Republic. The analytic focus is on the different narratives about administrative policies, understood as the various scenarios, assumptions and arguments on which competing policy–suggestions for the public sector have been based. The article argues that it is not sufficient to interpret the ups and downs of different discourses and Leitbilder as more or less erratic, post–modern fashions and fads. Instead, the line up of the central catch–phrases, from democratic via active and lean to the activating state, reflect learning processes, driven above all by the political competition creating a continuous demand for ‘better’, more appropriate narratives to guide and explain current policies.

Governance und Verwaltungspolitik

Governance bezeichnet eine veranderte Sichtweise des Regierens, der Strukturen und Prozesse des „Politikmachens“ (policy making), der Politikformulierung und -Umsetzung. Neue Formen der Kooperation zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren, der horizontalen Koordination und Integration, von Vertrauen und Legitimitat geraten zunehmend in das Aufmerksamkeitsfeld der Forschung und gelten als Chance fur die Gewinnung politischer Gestaltungsspielraume (und nicht mehr lediglich als Hindernis fur die Durchsetzung gemeinwohlorientierter Politik). Governance als neuartiges Konzept des Regierens (und nicht nur als Kurzel fur die Analyse von Regierungsstrukturen und -prozessen) stellt damit das traditionelle Verstandnis und Instrumentarium politischer Verhaltensweisen und Steuerung zunehmend in Frage, und dies betrifft in besonderem Mase die offentliche Verwaltung, der im traditionellen Verstandnis des policy making die Rolle der zentralen Instanz fur die Vorbereitung und Umsetzung (auch Durchsetzung) von Politik(-inhalten) zukommt.

Mapping accountability changes in labour market administrations: from concentrated to shared accountability?:

The article explores how recent changes in the governance of employment services in three European countries (Denmark, Germany and Norway) have influenced accountability relationships. The overall assumption in the growing literature about accountability is that the number of actors involved in accountability arrangements is rising, that accountability relationships are becoming more numerous and complex, and that these changes may lead to contradictory accountability relationships, and finally to ‘multi accountability disorder’. The article tries to explore these assumptions by analysing the different actors involved and the information requested in the new governance arrangements in all three countries. It concludes that the considerable changes in organizational arrangements and more managerial information demanded and provided have led to more shared forms of accountability. Nevertheless, a clear development towards less political or administrative accountability could not be observed. Points for practitioners Public organizations in many areas are confronted with and are using ever more and more sophisticated accountability measures to monitor and improve their performance. But many citizens still perceive them as being not accountable enough. These accountability problems are normally treated by recommending and establishing new and more accountability structures with more actors and information requirements and the assumption that these systems will lead to better output and outcome. At the same time there is a widespread fear that these new shared and fragmented accountability structures weaken established political accountability and legitimacy. The article explores these developments by comparing changes in accountability in labour market administration in three countries and finds that there is more shared accountability but at the same time no weakening of political and administrative accountability.

Verwaltungsreform als Verwaltungspolitik: Verwaltungsmodernisierung und Policy-Forschung

Ausgangspunkt der folgenden Uberlegungen ist die prekare und aus meiner Sicht zu wenig systematisch genutzte Beziehung zwischen Policy-Forschung und Verwaltungswissenschaft, insbesondere in Deutschland, aber auch in der internationalen Diskussion. Obwohl empirische Verwaltungsforschung in Deutschland und international zu grosen Teilen eine Domane der Politikwissenschaftler ist (ohne den wichtigen Anteil der Organisationssoziologie, der Wirtschaftswissenschaften und der empirisch „gewendeten“ Juristen zu schmalern), und obwohl die meisten der politikwissenschaftlichen Verwaltungsforscher aus der Policy-Tradition stammen oder diese zumindest gut kennen, fehlt es an gegenseitigen Befruchtungen und Erganzungen. Modelle und Taxonomien der Policy-Forschung werden nicht oder nur sporadisch und selektiv verwendet, um Prozesse, Strukturen und Ergebnisse der Verwaltungspolitik zu beschreiben, zu vergleichen und zu erklaren, und erst recht werden umgekehrt die vielfaltigen Studien zur Verwaltungspolitik und Verwaltungsreform nicht zur Verbesserung unseres systematischen Wissens uber Policy-Prozesse genutzt, z.B. durch den Test von Modellen und Theorien der Policy-Forschung. Hellmut Wollmann hat immer wieder sowohl Policy-Studien wie klassische Verwaltungsstudien vorgelegt und hat den enge Zusammenhang beider Zugange, insbesondere im Bereich der Evaluationsforschung angemahnt und angestosen, aber trotz seiner kontinuierlichen Bemuhungen gibt es bis heute zu wenig systematische Verknupfungen.

Zur Entwicklung der öffentlichen Verwaltung

Zur Entwicklung der offentlichen Verwaltung gibt es traditionell zwei widerspruchliche Hypothesen. Die eine betont die auserordentliche Kontinuitat des deutschen Verwaltungssystems, die andere die unubersehbaren Veranderungen. Die Kontinuitatshypothese unterstreicht die Stabilitat der grundlegenden Strukturen: Heute wie vor funfzig Jahren, und im Prinzip wie vor einhundert oder sogar einhundertfunfzig Jahren, ist unsere offentliche Verwaltung durch die Merkmale einer klassischen weberianischen Burokratie gekennzeichnet, also durch Aktenmasigkeit, Amtshierarchie, generell geordnete Kompetenzen, Regelgebundenheit der Amtsfuhrung usw. Die bestimmenden Strukturmerkmale der Verwaltung, sei es im Bereich des Personals (Berufsbeamtentum), der Makro- und MikroOrganisation (Dreistufigkeit, Linienorganisation), der Verfahren (Rechtsformigkeit, Justiziablilitat) und der Finanzen (Kameralistik) wurden, trotz kontinuierlicher Reformversuche, nicht grundlegend verandert (Konig 1996).

Helmut Kohl und der „schlanke Staat“

„Wir wollen den Staat auf seine ursprunglichen und wirklichen Aufgaben zuruckfuhren“, sagte Helmut Kohl in seiner ersten Regierungserklarung vor dem Deutschen Bundestag am 13. Oktober 1982, „zugleich aber dafur sorgen, das er diese zuverlassig erfullen kann.“ Dies erfordere einen leistungsfahigen und verfassungstreuen offentlichen Dienst. Gleichzeitig betonte der neue Kanzler, die Starkung des Berufsbeamtentums sei fur seine Regierung eine Verpflichtung (hier zitiert nach Presse- und Informationsamt [1984], S. 35).

Handlungsspielräume und Steuerungspotential der regionalen Wirtschaftsförderung

Ausgangspunkt der folgenden Uberlegungen ist die derzeitige Praxis der regionalen Wirtschaftspolitik in der Bundesrepublik Deutschland und die fur diese Praxis auf der „Verlautbarungsebene“ angefuhrten Begrundungen und Erwagungen.1 Wir gehen davon aus, das in den Programmen der regionalen Wirtschaftspolitik ein allgemeines „Handlungsmodell“ sichtbar wird, das zunachst kurz skizziert werden soll. Mit dem Begriff Handlungsmodell soll das System von „Wenn-dann-Annahmen“ gekennzeichnet werden, an dem sich die Aktivitaten des Politikbereichs sowohl in der Programmkonkretisierung wie in der Programmdurchfuhrung ausrichten, d.h. es handelt sichum das allgemeine „Rezept“, nach dem im Bereich der regionalen Wirtschaftspolitik verfahren werden soll. Allerdings werden die darin enthaltenen (vermuteten) konditionalen Beziehungen in den Programmen und sonstigen Verlautbarungen der regionalpolitischen Akteure meist nur andeutungsweise ausformuliert; sie mussen deshalb z.T. aus verschiedenen Programmelementen rekonstruiert werden. Wenn wir also von Handlungsmodell reden, meinen wir ein Konstrukt, das sich in systematischer Form erst im nachhinein herauskristallisieren last.2

Reforming the Welfare State: Accountability, Management, and Performance

For many years there has been a growing concern that welfare states are inefficient, do not achieve their objectives, are not sustainable in financial terms, and are therefore losing popular support. A series of reforms have been introduced to address these challenges, many of them following some kind of new public management (NPM)-inspired reform trajectory. This entailed granting more autonomy to welfare agencies, transferring responsibilities to public managers, or even introducing some kind of market instruments and competition with private providers. The underlying idea, albeit mostly not very clearly expressed, was to enhance accountability and at the same time performance and legitimacy of welfare arrangements. But did this really happen? What are the intended and unintended outcomes of these reforms? The papers in this special issue tackle these questions by looking into reforms in important welfare sectors, especially labor market, health, and migration, in different European countries. The papers are the outcome of the Workshop on Administrative Organization and the Welfare State: Wicked Issues and the Challenges of Accountability, Legitimacy and Coordination at the ECPR Joint Sessions in Salamanca in April 2014. All but one of them were presented and discussed at this workshop. Most authors in this issue are furthermore part of a large comparative European project focusing on how contemporary reforms in core welfare state areas in Norway, Germany, and Denmark are affecting different accountability relationships (“Reforming the Welfare State. Democracy, Management and Accountability”). A main focus is on accountability to whom and how the trade-offs between political, administrative, managerial, legal, professional, and social accountability are changing in the areas of hospital management, welfare administration, and immigration. Our starting point was to understand how administrative reforms in the welfare state have affected the existing accountability relationship in welfare services (Lægreid & Mattei, 2013; Mattei, 2009). Traditionally these services had been delivered by public organizations in clearly defined hierarchical settings, but this is obviously no longer the case. Both NPM reforms oriented toward agencification, managerialism, and marketization as well as more recent so-called “whole-of-government” or post-NPM reforms, seeking to improve cooperation and collaboration across policy sectors and levels, have changed this. There is a lingering suspicion that these reforms in many areas have created confusion over who is accountable to whom for what and with what effects. Some claim accountability overload (Halachmi, 2014) while others point to accountability deficits (Mulgan, 2014a). To analyze these problems and to compare accountability relationships and especially developments across different policy fields and countries, we took as our starting point the well-known definition of the concept of accountability as suggested by Mark Bovens:

Conclusion: EGPA, EPPA and the Future of Public Administration in Europe

This chapter outlines the strategy of the European Group for Public Administration (EGPA) and reflects on some of its key strengths, and how these may equip the European community of scholars and practitioners of public administration (PA) to contribute to the development of the field. The chapter reviews the key trait of the EGPA organisational model: the Permanent Study Groups, which are communities of scholars centred on the key areas of the administrative sciences in Europe. It also discusses the partnerships that EGPA has developed with key institutions in Europe and beyond, and highlights the significance of the EGPA policy papers on European governance. Finally, it discusses the strategic, forward-looking project European Perspectives on Public Administration, which aims to reflect on the future of the research and teaching of public administration.

Appendix: Institutional Arrangements Within the Field of Societal Security and Crisis Management in Germany, Norway, Sweden, The Netherlands and the UK. 2018

In this chapter, we briefly describe the most important administrative structures of the crisis management systems of the countries under study.